Незадолго до открытия съезда, по решению коллегии Наркомюста РСФСР, утвержденному Д. И. Курским, был основан первый советский юридический журнал «Еженедельник советской юстиции». Первый номер этого издания вышел в свет 1 января 1922 года. В нем был опубликован проект декрета о государственной прокуратуре, разработанный Народным комиссариатом юстиции РСФСР.
По этому проекту развернулась острая полемика. Разработанный Наркомюстом проект был подвергнут резкой критике. Одни считали, что по проекту прокуроры действуют не как «стражи закона», а как своего рода «наблюдатели», обязанные доносить отделу юстиции о творимых беззакониях. Другие полагали, что прокуратура должна быть строго централизованным органом и т. п. Первоначально не было единства даже в вопросе о том, как именно следует называть новых блюстителей закона. Некоторые авторы предлагали уйти от ненавистного многим слова «прокурор». Поскольку основной функцией создаваемого органа «было укрепление революционной законности, то и предлагалось назвать их «укрепревзаками».
Особенно остро оппонировал авторам проекта Н. В. Крыленко, который настаивал на том, что «орган наблюдения за исполнением законов должен быть независим от местных властей».
После проведения 4-го Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, где шла жаркая полемика по вопросу о создании органов прокуратуры (доклад сделал Н. В. Крыленко), Народный комиссариат юстиции продолжал работать над проектом. В конце февраля 1922 года коллегия наркомата одобрила новый вариант проекта декрета о прокуратуре и внесла его на рассмотрение Малого Совнаркома. 2 марта 1922 года он был опубликован в 9-м номере «Еженедельника советской юстиции». По сравнению с первым вариантом он претерпел серьезные изменения. В таком виде он и поступил на рассмотрение 3-й сессии ВЦИК РСФСР 9-го созыва, которая открылась 12 мая 1922 года в Кремле. Здесь сторонники сильной, централизованной прокуратуры потерпели поражение. Большинство членов ВЦИК проголосовало за то, чтобы прокуратура имела «двойное» подчинение центру и местному исполкому.
Председатель Совнаркома В. И. Ленин, из-за болезни не участвовавший в работе сессии ВЦИК, но пристально следивший за ходом обсуждения всех вопросов, был принципиально не согласен с решением по проекту декрета о прокуратуре. Он посчитал нужным немедленно вмешаться, чтобы не загубить хорошее дело и не создать еще один бюрократический орган, находящийся «под пятой» местной власти. В. И. Ленин предложил перенести вопрос о создании прокуратуры на рассмотрение Политбюро ЦК партии. Предварительно, 20 мая 1922 года, он продиктовал по телефону свое знаменитое письмо, адресованное И. В. Сталину «для Политбюро»: «О двойном подчинении и законности». В нем содержится теоретическое обоснование необходимости единой законности для всего Советского государства.
В. И. Ленин подчеркивал, что «законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик». И далее: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение
Защита двойного подчинения по отношению к прокуратуре и отнятие у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного водворения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний Я предлагаю ЦК отвергнуть в данном случае двойное подчинение, установить подчинение местной прокурорской власти только центру и сохранить за прокурорской властью право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда».
26 мая 1922 года сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, в котором идеи, поддержанные В. И. Лениным, были полностью сохранены. 28 мая постановление сессии подписал Председатель ВЦИК М. И. Калинин. В этот день была создана Государственная прокуратура РСФСР.
Положение о прокурорском надзоре.Постановление 3-й сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 9 созыва от 28 мая 1922 г.В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью ВЦИК постановляет:
1. Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную Прокуратуру.
2. На Прокуратуру возложить:
а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих законов постановлений;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
в) поддержание обвинения на суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
3. Во главе Прокуратуры, в качестве Прокурора Республики, стоит Народный Комиссар Юстиции. В непосредственном заведовании Прокурора Республики находится входящий в состав Народного Комиссариата Юстиции Отдел Прокуратуры.
4. При Прокуроре Республики в числе, определенном штатами, состоят его помощники, из которых один выполняет прокурорские обязанности при Верховном Трибунале Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Помощники Прокурора Республики утверждаются Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета по представлению Прокурора Республики.
5. В непосредственном подчинении Прокурора Республики в каждой губернии и области состоит Прокурор по назначению Прокурора Республики, как из работников центра, так и из числа кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами. Увольнение, перемещение и отстранение от должности прокурора производятся Прокурором Республики.
6. При губернских Прокурорах состоят назначаемые и отзываемые Прокурором Республики по представлению Прокурора соответствующей губернии или области Помощники Прокурора, соответственно распределяющего между ними лежащие на прокуратуре в пределах губернии или области обязанности. Число Помощников Прокурора определяется штатами, положенными для каждой губернии.
7. При Революционных Военных Трибуналах и Военно-Транспортных Революционных Трибуналах состоят Военные Прокуроры, непосредственно подчиненные Помощнику Прокурора Республики, состоящему при Верховном Трибунале Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
Военные Прокуроры назначаются, увольняются и перемещаются Прокурором Республики.
8. В Автономных Республиках Прокурор соответствующей Республики назначается и отзывается Центральным Исполнительным Комитетом той же Республики и располагает всеми подлежащими правами в пределах данной Республики, кроме вопросов общефедерального законодательства, по которым Прокуратура Автономных Республик подчинена и подотчетна Прокурору РСФСР.
В Автономных Областях прокуратура Автономной Области организуется и действует на основаниях, тождественных с организацией и деятельностью Прокуратуры при Губернских Исполнительных Комитетах.
9. На Прокурора Республики возлагается:
а) наблюдение за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений;
б) опротестование указанных выше распоряжений и постановлений в Совете Народных Комиссаров и Президиуме Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета на предмет их отмены; принесение протеста Прокурором не приостанавливает, однако, проведения в жизнь опротестованного постановления или решения;
а) наблюдение за законной деятельностью всех Народных Комиссариатов и иных центральных учреждений и организаций и предложение об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений или постановлений;
б) опротестование указанных выше распоряжений и постановлений в Совете Народных Комиссаров и Президиуме Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета на предмет их отмены; принесение протеста Прокурором не приостанавливает, однако, проведения в жизнь опротестованного постановления или решения;
в) руководство и наблюдение за деятельностью Помощников Прокурора Республики, а также Прокуроров и их помощников на местах и дача им разъяснений и указаний по всем возникающим в их деятельности вопросам;
г) непосредственное осуществление функций Прокуроров в тех случаях, когда Прокурором Республики это будет признано необходимым.
10. Прокурор Республики представляет ежегодно в Президиум Всероссийского Исполнительного Комитета отчеты о своей деятельности и всех подведомственных ему Прокуроров.
11. В круг обязанностей Прокуроров на местах входит:
а) входить с представлением в Исполнительные Комитеты об отмене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений;
б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановления через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров или Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
12. Прокурор имеет право присутствовать на всех заседаниях местных Исполнительных Комитетов с совещательным голосом.
13. В области борьбы с преступностью на Прокурора возлагается:
а) возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц, как по собственной инициативе, так и по поступающим к нему жалобам и заявлениям;
б) надзор за производством дознания и предварительного следствия и дача указаний и разъяснений органам дознания и предварительного следствия по вопросу о мере пресечения, а равно и по другим, связанным с предварительным следствием вопросам;
в) разрешение вопроса о предании суду и прекращении дел, поступающих к нему от органов дознания; предложения Прокуратуры о предании суду по данной категории направляются непосредственно в суд;