Закон “О страховании” от 27 ноября 1992 г. заложил новую основу страхования. Несколько ранее были приняты и другие законодательные акты, среди них Закон “О медицинском страховании граждан в РСФСР” от 28 июня 1991 г. и Закон “О налогообложении доходов от страховой деятельности” от 13 декабря 1991 г.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 “О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней” страховые организации были переведены с 1 января 1994 г. на налогообложение с прибыли предприятий и организаций. В соответствии с данным указом было принято Постановление Правительства РФ от 16 мая 1994 г. № 491, утвердившее Положение “Об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль страховщикам”.
В последующем стало действовать Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью, утвержденное Правительством РФ от 19 апреля 1993 г. Среди конструктивно-методического материала Росстрахнадзора следует выделить “Новые условия лицензирования” от 22 января 1993 г. В 1994 г. они стали действовать в новой редакции “Условия лицензирования страховой деятельности на территории Российской Федерации”.
Вместе с ним стали действовать и другие страховые организации, включающие в себя предприятия и учреждения, наделенные правами юридического лица по законодательству РФ, включая предприятия с иностранными инвестициями.
Страховую деятельность на территории России также стали осуществлять иностранные компании, фирмы и другие организации, образованные в соответствии с законодательством иностранных государств и действующие в установленном порядке через постоянные представительства.
Все страховые организации независимо от форм собственности осуществляют свою деятельность на основе лицензии. Они выдаются на осуществление добровольного и обязательного личного страхования, имущественного страхования и страхования ответственности, а также перестрахования, если предметом деятельности страховщика является исключительно перестрахование. При этом в лицензиях указываются конкретные виды страхования, которые страховщик вправе осуществлять.
В числе страховых организаций наряду с акционерными и государственными страховыми организациями могут создаваться общества взаимного страхования. Юридические и физические лица для страховой защиты, как правило, специфических, однородных групп рисков (воздушные перевозки и др.) объединяются в порядке и на условиях, определяемых Положением об обществе взаимного страхования.
Государственные страховые организации с 1989 г. перешли на принцип хозяйственного расчета, а в 1991 г. получили статус юридического лица и стали относительно самостоятельны в своей деятельности. Они теперь сами разрабатывают свой финансовый план по доходам и расходам, разрабатывают и утверждают положения об оплате труда, штатных расписаниях, ставках должностных окладов и др. С 1991 г. им предоставлено право инвестиционной деятельности за счет использования временно свободных средств резервных фондов.
Условиями лицензирования страховой деятельности на территории Российской Федерации, утвержденными Приказом Росстрахнадзора от 19 мая 1994 г. № 02–02/08 определена Классификация по видам страховой деятельности. Классификация предусматривает 15 видов страховой деятельности: страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование, страхование средств наземного транспорта, грузов, гражданской ответственности владельца автотранспортных средств, страхование средств воздушного транспорта, средств водного транспорта, других видов имущества, профессиональной ответственности, ответственности за неисполнение обязательств, страхование финансовых рисков, гражданской ответственности предприятий – источников повышенной опасности и страхование иных видов гражданской ответственности.
Как мы видим в условиях перехода России к рыночным отношениям произошли значительные изменения и в страховом бизнесе. Страхование стало действительно приобретать характер особого вида коммерческой деятельности. Однако появление многочисленных страховых организаций на внутреннем рынке еще не привело к заметному росту их влияния на все сферы общественной жизни.
О существующих проблемах в данной сфере экономики говорится в постановлении Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1139 “Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998–2000 годах”. Так, весь объем страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей перечень ста крупнейших страховых компаний мира. Отмечается, что финансовые возможности национальных страховых компаний по покрытию крупных убытков остаются низкими. Лишь около четверти страховщиков имеют уставные капиталы в размере более 1 млн. рублей.
Среди недостатков указывается на участившиеся факты неплатежеспособности страховых компаний, которые подрывают доверие к другим страховщикам и дискредитируют национальное страхование в целом. На этом фоне вновь проявляется опасная тенденция к монополизации секторов страхового рынка, в основном порождаемая разделом страхового рынка в интересах отдельных ведомств, финансово-промышленных групп или территорий в рамках отраслевых и региональных программ страхования.
В указанном постановлении обращается внимание на отсутствие разнообразия страховых услуг на российском рынке; отдельные компании предлагают страхователям вместо страховых услуг псевдостраховые финансовые схемы, позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство, уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды.
Имеются и другие пробелы, а также серьезные трудности в организации и деятельности страховых организаций, особенно в регионах России (например, низкая обеспеченность профессионально подготовленными кадрами; отсутствие надлежащих мер стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию возможностей страхования для защиты своих имущественных интересов, а также надежного механизма государственного контроля выполнения страховыми организациями принятых обязательств и др.).
Неразвитость страхового рынка в России можно в какой-то мере связать и с несовершенством страхового законодательства, характеризующегося громоздкостью и бессистемностью построения. Соответствующая работа по его упорядочению ведется с явным запозданием.
Тема 2. ИСТОЧНИКИ СТРАХОВОГО ПРАВА
1. Понятие и состав страхового законодательства
Страховое законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области страховой деятельности. Одноотраслевое регулирование не способно обеспечить надлежащую регламентацию указанных взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений.
Страховое законодательство образует единую систему нормативных правовых актов различной юридической силы. В отличие, например, от гражданского законодательства (равно как и бюджетного, налогового, семейного), в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы (п. 2 ст. 3 ГК РФ), “страховое законодательство” – это более широкое по своему составу понятие. Оно включает прежде всего федеральные законы. И это понятно, поскольку становление и развитие страхового дела в СССР долгое время происходило в рамках государственной монополии и централизованного руководства этой отраслью народного хозяйства.
В современной России разграничение нормотворческой компетенции получило отражение в Конституции РФ 1993 г. В силу ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, кредитного, таможенного регулирования; уголовного, уголовно-процессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; правового регулирования интеллектуальной собственности. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, получили закрепление в ст. 72 Конституции РФ. Это, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ).
Таким образом, правовую основу страхового законодательства образуют не только федеральные законы, но и другие акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты). В то же время нельзя не видеть, что с точки зрения Основного Закона в состав страхового законодательства могут входить и акты субъектов РФ в пределах их компетенции.
Исходя из комплексного характера страхового законодательства, нельзя ограничивать его состав лишь федеральными законами. В состав страхового законодательства также входят подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Указанные акты образуют федеральный уровень регулирования страховой деятельности, основанный на централизации управления экономикой.
Как известно развитие российского законодательства строится, как правило, по отраслям. В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Классификатор, вычленяет гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства. Вместе с тем Классификатор использует иные, не собственно юридические критерии – например, отрасль экономики (законодательство о промышленности, законодательство о строительстве и т. д.).
В Классификаторе правовые акты, посвященные страхованию, помещены в разделе о гражданском законодательстве (030.000.000). Однако здесь речь идет о договоре страхования (подраздел 030.120.160), а также о международном страховании (подраздел 030.150.150). Значительную часть вопросов, связанных со страхованием, можно обнаружить в следующих разделах Классификатора: 080.000.000 “Финансы”, 140.000.000 “Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм”. К их числу относятся: общее понятие страховой деятельности, органы, осуществляющие страховую деятельность, обязательное страхование, надзор за страховой деятельностью.
Такая ситуация с разной “юридической пропиской” в Классификаторе нормативных актов, посвященных регулированию страховой деятельности, объяснима двумя причинами.
Во-первых, Классификатор разработан и издан в целях унификации банка данных правовых актов, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами власти федерального, регионального и местного уровней. Поэтому при его разработке не преследовалась цель формирования состава отраслей российского законодательства. Напротив, разработчики продемонстрировали прикладной характер Классификатора.
Во-вторых, с учетом публично-правовых начал многие вопросы страхования оказались в других (помимо раздела 030.000.000) разделах Классификатора. Они получили финансово-правовую “прописку” и входили в качестве составной части в финансовое законодательство.
Понятно, что в Классификаторе нет раздела (подраздела) о страховом законодательстве. Поэтому правовые акты о страховании оказались разбросанными по всему Классификатору.
В юридической литературе предпринята даже попытка подразделить страховое законодательство на Общую и Особенную части. К Общей части предлагается отнести гл. I Закона РФ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” от 27 ноября 1992 г. (в ред. Федеральных законов от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г. № 204 – ФЗ), в которой содержатся некоторые основные понятия страхового бизнеса – “страхование”, “страховой интерес”, “страховой риск”, “страховой случай”, “страховая выплата” и т. д. Сюда же включены и гл. 48 ГК РФ, регулирующая вопросы заключения и исполнения договоров страхования, гл. IV Закона об организации страхового дела в части правоспособности страховщиков. В составе Особенной части называются законы и иные правовые акты по отдельным видам страхования (медицинское, морское, пенсионное, социальное страхование), специальное финансовое законодательство (гл. III Закона об организации страхового дела и изданные на ее основе подзаконные акты органа страхового надзора).
Едва ли можно согласиться с таким мнением. В настоящее время происходит процесс формирования и страхового права, и страхового законодательства. При этом мы не видим каких-либо оснований для традиционного разделения страхового законодательства на Общую и Особенную части. Одна из основных причин – отсутствие в сфере страхования кодифицированного (или даже консолидированного) акта. Известно, что с принятием в 1992 г. Закона об организации страхового дела (в то время он имел название “О страховании”) была идея поставить Закон во главу угла всей пирамиды нормативных правовых актов, регулирующих страховые отношения. Что касается других федеральных законов, а также подзаконных актов, посвященных страховой деятельности, то разработчики Закона предполагали, что они будут приняты в полном соответствии с требованиями задуманной иерархии актов. Ситуация принципиально изменилась, в чем, безусловно, прав Ю.Б. Фогельсон, с введением в действие второй части ГК РФ, когда в нем появилась гл. 48 “Страхование” и была исключена гл. II из Закона об организации страхового дела. Именно ГК РФ стал играть роль своеобразного “компаса” в регулировании общих вопросов заключения и исполнения договоров страхования.
Процесс “юридического сепаратизма” получил дальнейшее развитие. В отношении медицинского, пенсионного, социального страхования, а также иных видов обязательного страхования. Были приняты специальные федеральные законы. Иначе говоря, в области страхового законодательства нет стройной и иерархичной системы.
Подзаконные нормативные акты играют заметную роль в правовом регулировании отношений в сфере страховой деятельности. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем это конституционное требование не всегда соблюдается на практике. С другой стороны, сдерживание и упорядочение сферы применения ведомственных (равно как и региональных) нормативных актов остается до сих пор актуальной проблемой.
Указы Президента РФ, равно как и постановления Правительства РФ, заметно уступают ведомственным актам в общем объеме нормативного массива, регулирующего страховые отношения. Не случайно Президент РФ издал Указ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”, в котором определен порядок государственной регистрации в Минюсте РФ нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Эти акты подлежат обязательному официальному опубликованию в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.