Государственное делопроизводство на Руси начало формироваться с XV века. По мере объединения отдельных княжеств в централизованное государство развивалось и делопроизводство. Оно велось в основном в приказах (или избах) – органах центрального управления – приказными дьяками. Деятельность приказов (Большой казны, Разрядного, Посольского, Тайных дел, Разбойного, Холопьего, Сибирского и других) регулировалась высшим правительственным учреждением – Боярской Думой. Приказы выполняли все функции административного управления, поэтому этот период в развитии делопроизводства называется приказным. Принцип управления был объединенным – и территориальным, и отраслевым, то есть существовали приказы как по регионам, так и по отраслям деятельности. К XVII веку насчитывалось уже до 70 приказов.
Приказная изба, разделенная на столы, по теперешним понятиям была и канцелярией, и архивом. В делопроизводстве приказов первоначально использовалась особая форма документа – столпик (столп, столбец) – свиток из склеенных друг с другом листов бумаги. Постепенно столпики были вытеснены тетрадями. Первоначально тетрадью назывался лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе и переплетались в книги. Полностью столбцовая форма документов была отменена петровским указом в 1700 году. В книгах велись финансовые, учетные, регистрационные записи и другие списки. Во время приказов начали формироваться важнейшие признаки официального документа – реквизиты – языковые формулы, специфичные для каждого вида документа. Реквизиты чаще всего не выделялись: обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и содержание документа составляли сплошной текст.
Существенное реформирование российской системы делопроизводства произошло во времена правления императора Петра I. Развитие государственности требовало соответствующего уровня бюрократического аппарата. Появилась структура, контролирующая правительственные учреждения, – это был Сенат, высший орган по делам законодательства и государственного управления. Была создана коллегиальная система государственного управления, вместо приказов действовало 12 коллегий, сформированных по отраслевому принципу: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Каждая коллегия имела собственный регламент, который определял штат, структуру, функции и порядок делопроизводства. Все регламенты были объединены в Генеральный регламент, принятый в 1720 году. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, которая получила название коллежской. В новых учреждениях основным стал коллегиальный способ принятия решений. Петр I считал такую форму самой прогрессивной: «Все лучшее устроение через советы бывает». Именно в это время все делопроизводство закрепляется за специальным подразделением, канцелярией. Появилась должность секретаря, главы канцелярии, в обязанности которого входила организация делопроизводства коллегии. В состав канцелярии входили также нотариус, регистратор, актуариус (регистратор актов), канцеляристы, копиисты и переводчики. В Генеральном регламенте были детально зафиксированы принципы регистрации документов, что обеспечивало их сохранность, быстрое нахождение, контроль над их движением и исполнением. Был введен порядок подписи главы присутствия (госучреждения) на документе и подписей членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. В делопроизводстве коллегий появились новые документы – векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкции и др. Произошли изменения в форме документов – появились реквизиты, отражающие различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. Была разработана так называемая иерархия властей и мест, то есть порядок взаимоотношений центральных и местных учреждений. Это было важным шагом – в измененном виде иерархия сохраняется в делопроизводстве до настоящего времени.
Через 100 лет после реформ Петра I другой царь-реформатор и первый российский государь-либерал Александр I перевел делопроизводство и вообще всю систему государственности на новый уровень. Коллегии были упразднены и уступили место министерствам. Первые министерства были созданы в 1802 году как центральные органы государственного управления, отвечающие за определенную отрасль хозяйства или управления. Их было восемь: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и Государственное казначейство. Комитет министров стал высшим административным учреждением, действующим на коллегиальных правах. Председатель Комитета и все министры назначались императором и несли ответственность только перед ним. Должность председателя Комитета первоначально была совмещена с должностью председателя Государственного совета. Государственный совет был создан в 1810 году и был высшим законосовещательным учреждением до 1906 года, в котором была создана Государственная дума. Члены Государственного совета также назначались императором. Госсовет состоял из нескольких департаментов и Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем.
В 1811 году был принят законодательный акт «Общее учреждение министерств», который определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. Документы в делопроизводстве министерств делились на три группы:
• составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);
• поступавшие из других учреждений;
• направлявшиеся в другие учреждения (в том числе исполнительные бумаги).
Делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию и отчетность. Ревизия дел в соответствии с «Общим учреждением министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства и входила в обязанности руководителей.
Все более организованная государственная система повлекла за собой единообразие в системе делопроизводства. Были формализованы принципы создания и архивного хранения документов, утверждены формы документов, по которым совершается делопроизводство, движение документов и дел. Появились угловые бланки – с угловым расположением реквизитов. В состав реквизитов теперь включались наименование учреждения, наименование структурных подразделений, дата документа, регистрационный индекс и заголовок документа. Появилась также ссылка на взаимосвязанные документы.
Очередные преобразования в делопроизводстве произошли в начале XX века, то есть через 100 лет после реформ Александра I. Эти преобразования были связаны не только с государственным переустройством (в 1906 году была создана Государственная дума), но и с техническим прогрессом – появились пишущие машинки, телефон и телеграф. Госдума была учреждена Манифестом от 17 октября 1905 года и рассматривала законопроекты, которые затем обсуждались в Государственном совете и утверждались царем. Это был первый выборный государственный орган, выборы в него были многоступенчатые, по четырем неравноправным куриям – землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Формально Дума просуществовала до революции 1917 года и созывалась четыре раза. Делопроизводство в это время активно развивалось, пронизывая всю структуру государства. Накопленный опыт делопроизводства – это чуть ли не единственное, что коммунистическая власть восприняла от старого режима. В государственном управлении нужно было провести хотя бы формальные перемены, поэтому министры-капиталисты были заменены народными комиссарами. Для управления страной было создано 13 наркоматов, а первое советское правительство называлось Советом народных комиссаров. Министерский принцип государственного управления, по сути, сохранялся, и в 1946 году название «министерство» снова вернулось в обиход. Форма первых законов Советской власти (декретов) тоже была перенята у документов времен конституционного преобразования монархии. Однако в системе государственных органов работали неподготовленные, с невысоким уровнем образования, а то и вовсе безграмотные люди. Это на долгие годы внесло сумбур в делопроизводство, хотя первые декреты и постановления касались в том числе и организации документооборота: в 1917 году был издан декрет «О порядке утверждения и опубликовании законов», а в 1918 году было принято постановление «О форме бланков государственных учреждений». В 1926 году был основан Государственный институт техники управления (ИТУ), в котором разбирались проблемы делопроизводства. В 1931 Институт издал проект «Общих правил документации и документооборота», в которых определялись функции работников, их обязанности и содержание работы. Это было началом процесса унификации и стандартизации видов и форм документов. Были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и других документов. Стандартизировались предметы труда и материалы конторской деятельности. В 1941 году на Первом межотраслевом совещании по оргтехнике была предложена первая программа документационного обеспечения управления, но начавшаяся вскоре Великая отечественная война и последующая послевоенная разруха отложили ее реализацию на 20 лет. Период активных преобразований в области делопроизводства и архивного дела пришелся на начало 60-х годов XX века. С 1958 года Главное архивное управление (ГАУ) при Совете Министров СССР начало контролировать делопроизводство организаций. В 1963 году по поручению Совмина началась работа над созданием Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В 1965 году появились «Материалы к Единой государственной системе делопроизводства». Завершить разработку было поручено Всесоюзному научно-исследовательскому институту документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). В 1973 году «Основные положения ЕГСД» были одобрены Госкомитетом Совета Министров СССР по науке и технике и рекомендованы для применения. ЕСГД продержалась более 15 лет и послужила основой для разработки государственных стандартов в области управленческих документов и классификаторов. Их принятие унифицировало оформление документов и узаконило процессы их учета, хранения и поиска. В 1988 году новая редакция ЕГСД получила название Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ является совокупностью принципов и правил, устанавливающих единые требования к документационному обеспечению управленческой деятельности и работе с документами. До сих пор это главный методический документ по организации документооборота. Часть ГСДОУ устарела, однако большинство ее рекомендаций может служить основой для организации документационного обеспечения управления и в настоящее время. На основе ГСДОУ разрабатываются новые ГОСТы, регламентирующие документационное обеспечение. С 1 июля 2003 года действует ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».
Что такое современное делопроизводство
Даже из краткого экскурса в историю российского делопроизводства ясно, что эта область деятельности неразрывно связана с развитием государства. Не будет преувеличением сказать, что уровень развития делопроизводства отражает уровень развития государства.
В общем виде делопроизводство – это деятельность, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами. Термин «делопроизводство» появился предположительно в XVII веке для обозначения процесса решения вопросов – «дело водить (производить)», то есть закреплять результаты решений. Само слово «дело» в отношении собрания документов появилось в конце XVI века.
Делопроизводство включает в себя:
• обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование);
• организацию работы с документами (прием, обработку, передачу, учет, регистрацию, контроль, хранение, систематизацию, подготовку для сдачи в архив или уничтожение).
Современное делопроизводство все чаще называется документационным обеспечением управления (ДОУ). Этот термин появился в связи с тем, что в современном делопроизводстве используются компьютерные технологии с их специфической терминологией – программное обеспечение, аппаратное обеспечение (от англ. software и hardware). Сегодня эти понятия настольно общеупотребительны, что даже рекламные инструменты называются Adware, то есть рекламное обеспечение. Можно утверждать, что в настоящее время термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» стали синонимами. Они употребляются на равных даже в регламентирующих документах (сравните названия «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах РФ»).
Термин «документирование» означает процесс создания документа. Стандарт определяет документирование как «запись информации на различных носителях по установленным правилам». В настоящее время в управленческой деятельности используют документы, созданные с помощью рукописного или машинописного (компьютерного) письма или типографской печати, а также с использованием графики, рисунка, фотографии, видеосъемки, звукозаписи, которые фиксируются на бумаге, пленке, магнитной ленте, лазерном или магнитном диске, в памяти микросхемы или на другом носителе. Носитель – это материальный объект, который используется для закрепления информации, в том числе и в преобразованном виде. Изучением способов документирования занимается отдельная специальная научная дисциплина – документоведение.
Результатом документирования является документ – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Для чего нужен документооборот
В свете всего вышеизложенного этот вопрос звучит риторически, но тем не менее.
Документооборот – это движение документов в организации с момента их получения или создания до завершения исполнения или отправки. Организация документооборота обеспечивает своевременное прохождение документов в аппарате управления, способствует сбалансированной загрузке всех подразделений и работников и поддерживает функционирование всего управленческого процесса. Документооборот организуется в виде потоков документов между пунктами обработки информации (руководство, специалисты) и пунктами технической обработки документов (копировально-множительная служба, архив). Различают входящие, исходящие и внутренние документы. Схемы движения документов в организации разрабатываются службой делопроизводства – это может быть канцелярия, секретариат или, говоря современным языком, служба ДОУ.
Документооборот нужен, чтобы «наполнить жизнью» различные системы управления – от государственной до частной.
Глава 2
Документы: немного теории
Нормативная база делопроизводства
В этой главе будет рассмотрена юридическая сторона делопроизводства. Нормативная база в общем случае – это законы и другие правовые акты, которые регламентируют определенную деятельность. Нормативно-правовая база делопроизводства регламентирует создание и обращение документов, описывает структуру и функции служб делопроизводства.
Документ обладает юридической силой, если он оформлен в соответствии с общепринятыми нормами создания и оформления. Во всех организациях и учреждениях должны быть единые правила оформления однотипных документов, то есть должно быть четко определено, как создавать документ, какие должны быть реквизиты, кто имеет право подписи и какие печати должны удостоверять его подлинность. Именно нормативная база делопроизводства устанавливает данные правила. Составляющими нормативной базы делопроизводства являются:
• законодательные и правовые акты РФ;
• ГОСТ;
• нормативные документы;
• классификаторы;
• Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ).
Законодательные и правовые акты РФ
К законодательным и правовым актам в сфере информации и документации относятся:
• законы РФ;
• указы и распоряжения Президента;
• постановления и распоряжения Правительства;
• правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и других) – как общественного, так и ведомственного характера;
• правовые акты органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующие вопросы делопроизводства;
• правовые акты нормативного и инструктивного характера.
Эти документы имеют высший приоритет и общефедеральную значимость. Рассмотрим примеры таких документов.
• Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
• Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
• Федеральный закон от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».
• Федеральный закон от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне».
• Федеральный закон от 10 января 2002 года №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
• Распоряжение Правительства РФ от 5 января 2005 года №5-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспечати».
• Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №290 «О Федеральном архивном агентстве».
• Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года №177 «Вопросы Федерального архивного агентства».
• Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
• Письмо Росархива от 2 марта 2006 года №2/407-К «Об “Информационно-справочной системе архивной отрасли (ИССАО)”».
• Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года №536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».
• Письмо Росархива от 11 марта 2005 года №2/476-А «О модернизации “Информационно-справочной системы архивной отрасли (ИССАО)” в 2004 году и планах развития на 2005 год».
• Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 года №1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».