При социализме и в переходный – на пути к демократии – период общественная активность либо ниже (по Шумпетеру), либо выплескивается на поверхность из-за недоверия сторон к тому, что оппоненты будут соблюдать правила, и приобретает беспорядочный характер, чреватый различными потрясениями.
«Парадокс Эрроу» и как его решает демократия
Известный американский экономист К. Эрроу показал в свое время, что достичь согласования противоречивых интересов различных субъектов невозможно без участия арбитра или диктатора (Arrow 1951). Точнее, он утверждал, что максимум общего блага невозможно выявить каким-либо способом соединения индивидуальных предпочтений. Марксисты обрадовались, усмотрев в этом парадоксе, «парадоксе Эрроу», доказательства неизбежности диктатуры в разделенном на классы обществе – хотя бы и диктатуры большинства. Это если исходить из предположения о том, что интересы и предпочтения – экзогенные переменные для процедуры их соединения. Но такое предположение нельзя обосновать. Скорее интересы и предпочтения также являются продуктами демократического процесса. Верно, что процессы обсуждения и голосования необязательно завершаются достижением согласия – вполне вероятно, наоборот, более глубокое осознание и обострение противоречий. Но, во-первых, голосование дает решение – хотя и неудовлетворительное для меньшинства. Во-вторых, демократия подразумевает, что в следующий раз это голосование может привести к другому результату, что на следующих выборах может выиграть нынешнее меньшинство. «Демократические институты общества придают политическим конфликтам вневременной характер. Они открывают перед политическими деятелями перспективы далекого будущего. Политические силы примиряются с поражениями на сегодняшний момент, потому что они верят, что институциональная структура, регламентирующая демократическую борьбу, позволяет им достичь своих интересов в будущем» (Пшеворский 1999: 38—39).
Подведем итог. В демократической системе существуют встроенные механизмы регулирования, основанные на политической конкуренции и создающие тягу к равновесию. Согласие как результат процесса переговоров необязательно. Привлечение внешних арбитров, действующих помимо институтов гражданского общества, допустимо, но нежелательно, ибо чревато авторитаризмом, возвышением государства над обществом. А это влечет за собой ослабление механизмов саморегулирования.
Глава 3
Какая демократия
3. 1. Минимальный набор: семь признаков демократии
Выше мы пытались привести теоретические доводы в пользу Демократии. Существенный вопрос, однако, состоит в том, какими конкретными механизмами обеспечиваются ее достоинства. Ясно, что эти механизмы могут быть разными, соответственно могут различаться и степени развития, зрелости демократии. Составим некоторый минимальный набор институтов, при нормальном функционировании которых можно говорить, что в данной стране есть демократия:
1) выборность должностных лиц: люди, уполномоченные принимать властные решения и применять государственное насилие, должны избираться гражданами;
2) сменяемость властей: свободные, честные, часто проводимые выборы;
3) разделение властей: исполнительная, законодательная и судебная власти разделены и независимы друг от друга. Это предупреждает возможность узурпации власти, создает систему сдержек и противовесов и обеспечивает контроль общества за деятельностью государства;
4) свобода слова и информации: все граждане имеют право выражать свои взгляды, критиковать деятельность должностных лиц и получать любую информацию, необходимую для их компетентного суждения об общественных делах. Для этого должны существовать независимые от власти средства массовой информации;
5) свобода ассоциаций: граждане имеют право свободно объединяться в различные ассоциации, в том числе в политические партии, ставящие перед собой задачу победы на выборах и, таким образом, завоевания власти. Именно ассоциации граждан, а не властные учреждения должны формировать предлагаемые избирателям политические программы, чтобы реализовать их в случае прихода к власти;
6) всеобщие гражданские права: все совершеннолетние граждане должны обладать равными правами, обеспечивающими их участие в функционировании перечисленных выше политических институтов;
7) свобода предпринимательства и право собственности – правовой фундамент рыночной экономики.
В основе демократии конечно же лежат выборы, однако далеко не только они необходимы для ее существования. Демократию, которой присущ только один из ее элементов – выборы, подвергает убедительной критике Ф. Закария. Ссылаясь, в частности, на пример с выборами К. Люгера, который я привел в главе 1, он показывает, как не подкрепленная другими институтами выборная демократия приводит к негативным последствиям. Такому «плоскому» пониманию демократии Закария противопоставляет «конституционный либерализм», который предполагает весь перечисленный выше «пучок» свобод и институтов, гарантированный верховенством закона. Политические системы в США и Западной Европе он называет «либеральной демократией», поскольку они основаны на конституционном либерализме. Тем самым Закария хочет подчеркнуть, что защищенные законом свободы важнее демократии как таковой. Другие режимы, где власть легитимизируется выборами, но «пучок» свобод и институтов конституционного либерализма отсутствует, он называет «нелиберальными демократиями» (Закария 2004: 6).
Я сам считаю демократической ту страну, где приведенный выше набор свобод и институтов существует целиком, без единого исключения. Ни один из этих элементов по отдельности или в комбинации с несколькими другими не является признаком демократии. Конечно, совершенных институтов не бывает, однако если все они – все семь – действуют в подавляющем большинстве случаев, и действуют не формально, а на самом деле, мы можем говорить о существовании демократии. Именно такой смысл я буду вкладывать в это слово на протяжении всей книги.
3. 2. Формы правления
Слабое государство, хаос
Теперь – о различных уровнях развития демократии. Прежде всего о том, что лежит за ее пределами. В первую очередь, это хаос: слабое государство, неспособное поддерживать законный порядок каким-либо способом, господство права сильного.
Насилие и внутри сообщества, и, в случае войны, за его пределами в течение многих веков было главным фактором социальной организации. Собственно, связанные с этим негативные обстоятельства и привели к созданию институтов государства и законности, которую это государство обязано было поддерживать. И всякий раз, когда оно переставало справляться со своими обязанностями, в обществе воцарялось насилие – произвол сильных и угнетение слабых.
Авторитарные системы
Во всех типах социальной организации, предполагающих государство, общество передает ему право применения насилия как инструмента поддержания порядка. Самодержавная монархия, олигархия как власть немногих, авторитаризм как признаваемый обществом авторитет лидера – все это варианты недемократической, но легитимной, т. е. всеми признаваемой, социальной организации. Диктатура, тоталитарный режим, даже если диктатор получил власть законно, на выборах, – варианты недемократической и нелегитимной социальной организации, в которой насилие используется не только как инструмент поддержания законного порядка, но и для удержания власти в руках определенных лиц и групп вопреки воле большинства. Этих определений я буду придерживаться и дальше.
Демократия участия и гражданское общество
На другом конце шкалы типов социальной организации лежит то, что в современной политической теории называют «демократией участия» (Коэн, Арато 2003: 24).
По сути, речь идет об обществе граждан, каждый из которых достаточно компетентен и информирован в общественных делах, чтобы принимать в них активное участие. Р. Даль называет пять критериев демократического процесса (Даль 2000: 41—42):
• эффективное участие: все члены сообщества имеют равные и действенные возможности для изложения своих взглядов в процессе выработки решений, касающихся общественных дел;
• равное голосование: все члены сообщества имеют равные и действенные возможности голосовать при принятии решений;
• понимание, основанное на информированности: каждый член сообщества получает информацию для понимания сути вопросов, по которым принимается решение;
• контроль за повесткой дня: члены сообщества влияют на принятие решений относительно того, какие вопросы и в каком порядке будут обсуждаться и голосоваться. Тем самым исключается контроль какого-либо исполнительного органа за кругом вопросов, подлежащих обсуждению, а политика сообщества всегда остается открытой для перемен;
• включенность в жизнь общества: все совершеннолетние и дееспособные граждане имеют возможность участвовать в управлении общественными делами; чтобы защищать собственные интересы, группа граждан не может без ущерба для себя передать другой группе власть над собой. Опыт показывает, что свои интересы можно понимать неадекватно, что другие могут поступить за вас разумнее. Но, передавая власть другим, вы лишаетесь возможности действовать, когда вы придете к адекватному пониманию собственного блага (Даль 2000: 77). Отсюда возникают и определенные обязанности личности относительно участия в общественных делах.
Пользуясь правами и свободами, гражданин обязан также считаться с правами и свободами других. Свобода личности в этом смысле сопряжена с социальной ответственностью, включает ее как необходимый элемент и тем отличается от вседозволенности или вольности в традиционном русском понимании этих слов (Лапин 2002: 39). Поэтому в обществе граждан, или гражданском обществе, а именно о нем идет речь, естественны повсеместные проявления солидарности и доверия – порой даже в большей степени, чем в обществах подданных, пронизанных отношениями подчинения и господства.
Выше изложено идеализированное, нормативное представление о демократии участия и гражданском обществе, которые, как мы видим, тесно связаны между собой. Демократия участия возможна только в развитом гражданском обществе, развитость гражданского общества проявляется в той мере, в какой реализуется демократия участия.
Элитарная демократия
Ясно, что в жизни подобный идеал демократии участия не реализуется практически нигде. Может быть, ближе всего к нему Скандинавские страны, Нидерланды, Швейцария, а в прошлом – полисы Древней Греции. Но в той или иной мере элементы демократии участия присущи всем демократическим странам, и тогда, когда это вызывается необходимостью, граждане активизируются, мера их участия в управлении государством возрастает. А демократические институты способствуют или, во всяком случае, не препятствуют этому. Тем не менее демократия участия не является распространенной, повседневно применяемой формой демократии. Большинство граждан обычно склонно к пассивности, аполитично, ограничивает свое общение семейным, производственным, соседским кругом, кругом друзей, близких по духу и нравам.
На другом конце спектра форм демократии стоит элитарная демократия. Суть ее в том, что она принимает и использует нежелание большинства граждан систематически участвовать в общественных делах, поддерживать необходимую для этого собственную информированность, исполнять гражданские обязанности. Более того, исходя из представления о некомпетентности большинства, его склонности к эмоциям, подверженности манипуляциям демагогов и, как следствие, высокой вероятности неэффективности его решений, элитарная демократия считает предпочтительным ограждать управление государством от чрезмерного участия населения. Обычно управление общественными делами отдается элите (в данном случае имеется в виду политическая элита), в идеале – сообществу наиболее компетентных, одаренных и в то же время достаточно терпимых, готовых к сотрудничеству и компромиссам людей (меритократия). Принадлежность к элите – наиболее сложный вопрос, который мы обсудим позднее, но здесь важны два обстоятельства:
• элита способна управлять лучше, кроме особых случаев, когда для реализации решений нужны общественное согласие и поддержка;
• элита не олигархия, потому что ее формирование и обновление осуществляется на основе демократических институтов и процедур, а именно: выборности основных представителей всех властей при всеобщем, равном и тайном голосовании; регулярности выборов; разделения властей; свободы слова и информации; свободы ассоциаций, включая политические партии; политической конкуренции. Участие большинства граждан в управлении сводится к выбору программы и партии, ее представляющей, с последующей оценкой исполнения.
Нетрудно видеть, что этот перечень практически совпадает с минимальным набором признаков демократии. А значит, мы можем расположить элитарную демократию на нижней границе шкалы демократических форм правления. Важно, однако, еще раз подчеркнуть, что если все входящие в перечень институты функционируют нормально и вызывают доверие граждан, такая форма демократии дает им возможность при необходимости и желании повышать степень своего участия в общественных делах, не вызывая каких-либо политических потрясений. Более того, в той или иной мере гражданское участие всегда присутствует в жизни общества, в том числе в виде деятельности так называемых институтов гражданского общества, неправительственных некоммерческих организаций (НКО).
Можно утверждать, что сегодня в подавляющем большинстве демократических стран преобладает именно модель элитарной демократии. Их часто критикуют, обвиняя в отсутствии подлинной демократии и находя в них предпосылки для отчуждения между государством и обществом. Тем не менее, как показывает опыт, в элитарной демократии демократические институты действительно функционируют, обеспечивая права и свободы граждан, гибкое и динамичное, но в то же время стабильное развитие, позволяющее быстро реализовывать нововведения и вместе с тем избегать серьезных катаклизмов. Такая система не допускает чрезмерного влияния некомпетентных масс на повседневное ведение общественных дел, соединяя достоинства технократии и демократии.
Дебаты об элитарной демократии и демократии участия:
Провести границу между элитарной демократией и демократией участия крайне важно, чтобы не впасть в «демократический фундаментализм», остаться на почве реальности, в том числе и при оценке наших отечественных проблем. Поэтому я приведу основные тезисы дебатов на эту тему в изложении Дж. Коэн и Э. Арато, авторов книги «Гражданское общество и политическая теория».
«Не будет преувеличением сказать, что дебаты между моделями элитарной демократии и демократии участия двигались по замкнутому кругу с 1942 года, когда Шумпетер бросил перчатку сторонникам нормативного подхода… Элитарная модель демократии выступает с притязаниями на реалистичность, описательность, эмпирическую точность, заявляя о себе как о единственной модели, соответствующей современным социальным условиям.