Екатерина Правилова
Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах, 1801-1917
Введение
К теме этого исследования меня привел интерес к двум разным «историям» – экономической и истории империй. Обе представлены богатыми историографическими традициями и научными школами, которые, как это часто случается в социальных науках, существуют автономно и редко пересекаются. Историки-экономисты и исследователи национальной и региональной политики в Российской империи отдельно изучают ключевые проблемы политического и социального развития России накануне революции – экономическую отсталость и национализм. Попыток связать эти проблемы было немного.
Читателю, знакомому с историей строительства федеративных отношений в современной России, едва ли нужно доказывать, что деньги и власть в национальной и региональной политике очень тесно связаны. Очевидно, что и в Российской империи экономический фактор играл важнейшую роль в отношениях между центром и окраинами, а «фактор империи» оказывал влияние на формирование всех элементов экономической системы. Мое исследование посвящено анализу взаимодействия этих двух факторов – экономического и имперского. Объект исследования – имперское хозяйство, точнее, та его часть, которая связана с финансовым управлением.
Почему имперские финансы представляют собой особый предмет исследования? Чем отличается экономическая политика в империи и национальном государстве? Начнем с того, что Российская империя, как и любая другая, характеризуется ярко выраженной асимметрией экономического и социального развития территорий. Власть российского императора распространялась на регионы, чрезвычайно разнящиеся по ресурсному потенциалу, уровню институционального развития, культуре хозяйства и финансового управления. Западные окраины – Царство Польское, Финляндия, Западный край – к концу XIX века обгоняли некоторые центральные губернии по темпам индустриального развития и урбанизации. В то же время Сибирь, Дальний Восток, Север оставались по большей части неосвоенными. Асимметрия экономического и социального развития диктовала необходимость формирования особой, регионально ориентированной финансовой политики и ставила проблему выравнивания.
Многонациональность империи – второй фактор, обусловивший специфику экономического развития и финансовой политики. Правительство вынуждено было принимать в расчет не только национальные традиции управления, но даже, например, «религиозный контекст» налогообложения. С другой стороны, региональная и национальная экономическая специализация (межэтническое разделение труда, по терминологии Андреаса Каппелера
1
2
Экономическая асимметрия и национально-культурная неоднородность оказывали влияние на формирование институтов административного и экономического управления. Асимметричная система власти – еще одна специфическая черта финансового хозяйства империи. Управленческая централизация сочеталась с вынужденной диффузией политической власти и полномочий по распоряжению экономическими ресурсами. Одной из главных задач правительства был поиск оптимальной для каждой окраины и империи в целом модели властно-бюджетных отношений между центром и регионами. Поэтому формы бюджетного управления постоянно менялись под влиянием политической конъюнктуры, обострения национальных противоречий, стремления сократить затраты на управление.
Необходимость согласования различных целей имперской политики ярче всего проявлялась в дилемме приоритетности внешней экспансии или внутреннего развития. За приобретение новых территорий и их удержание приходилось довольно дорого платить: в дебете имперских финансов значились огромные военные расходы, затраты на охрану границ и формирование системы управления. В то же время социальное и экономическое развитие «ядра» – внутренних российских губерний – требовало значительных инвестиций. Геополитическое могущество империи, часто выражавшееся в квадратных верстах, контрастировало с разреженностью власти и недостатком ресурсов во «внутренней» России, ее социальной и экономической отсталостью. Российская империя разделяла с большинством империй проблему выбора между расширением границ и внутренним развитием. Эту проблему предполагалось решить путем институциональной организации экономического управления, рационального расчета и распределения средств между регионами и центром.
Цель моей работы состоит в том, чтобы показать, как отразились особенности имперской системы (многонациональность, асимметрия регионального развития и правовая гетерогенность, активная внешняя политика и стремление к расширению) на функционировании финансовой системы и, напротив, как финансовые императивы влияли на цели и механизмы имперской политики. Мое исследование – лишь шаг в направлении решения одного из важнейших вопросов развития имперского хозяйства: являлся ли «фактор империи» для России тормозом или катализатором развития.
Как ни парадоксально, проблема согласования геополитических целей с внутренними задачами социального и экономического развития, ставшая столь актуальной в связи с возникновением в начале XXI века «моды» на империи, применительно к имперскому прошлому России практически не изучена. Несмотря на то что Россия всегда привлекала внимание как пример отстающей «великой державы», существующие исследования (например, известные концепции Александра Гершенкрона, Теодора фон Лауэ, Питера Гэтрелла, Пола Грегори
3
В современной историографии колониальных империй Нового времени проблема взаимосвязи имперской политики и экономического роста обсуждается давно и интенсивно. Например, Мартин Блинкхорн изучил роль «имперского мифа» в социальном и экономическом развитии Испании и выдвинул гипотезу, что именно сохранение колоний являлось одной из причин периферийного положения Испании в европейской экономической системе Нового времени. Блинкхорн предположил, что Испания выиграла бы, если бы в 1828 году потеряла все свои колонии (а не только их основную часть – страны Латинской Америки). Сохранение остатков колониальных владений препятствовало индустриализации и модернизации аграрного общества: национальная буржуазия, пользуясь дешевыми рынками Кубы, не выработала навыков конкурентного предпринимательства, сохранив черты аграрно-аристократической корпорации, а воспоминания о былом могуществе империи поддерживали в правительстве и обществе тлеющую надежду реванша. Правительство, вместо того чтобы инвестировать средства в индустриальное развитие, финансировало военные расходы, и его поддерживало общество, зараженное имперской идеей
4
Аналогичные дебаты о позитивных и негативных последствиях имперской политики для внутреннего развития Великобритании – отнюдь не периферийной страны континента – будут рассмотрены в начале второй части книги. Здесь лишь отмечу, что заметное место в историографии занимает концепция, связавшая закат Британской империи во второй половине XIX столетия с влиянием фактора «империи». Таким образом, противопоставление имперской идеи и концепции внутреннего развития, социальных реформ было распространено в политических дебатах и последующей историографии как великих держав, лидеров индустриализации, например Британии и Франции, так и аутсайдеров – Испании и Португалии.
Влияние «фактора империи» может быть рассмотрено и в более узких контекстах. Например, до сих пор остается неясным, каково было влияние многонациональности на процессы индустриализации и экономического развития таких государств, как Россия и Австро-Венгрия. Известная концепция Эрнеста Геллнера, связавшего возникновение национализма в Европе с индустриальным развитием, подвергается сомнению исследователями экономической истории Габсбургской империи. Так, Георги Ранки пришел к выводу, что идея национальности иногда служила не катализатором, а тормозом индустриализации, или, по словам Ранки, вносила дисгармонию в экономическое развитие многонациональных государств
5
Очерченные выше границы исследования могут показаться чрезмерно широкими, а проблема – чересчур значительной. Ясно, что мне пришлось ограничиться в выборе методологии, сюжетов и источников.
Первое ограничение – методологического характера. Заметное место в историографии империй (прежде всего Британской) занимают работы, принадлежащие к особому направлению историко-экономических исследований – клиометрике. Главный акцент в работах этой школы сделан на количественные исследования, в частности на расчет прибылей и убытков имперского строительства. Как будет показано в дальнейшем, эти трудоемкие и несомненно нужные расчеты все же не дают полноценного ответа на вопросы, связанные с функционированием финансовой системы империи. Поэтому мне пришлось ограничиться лишь самыми важными статистическими данными, почерпнутыми в основном из вторичных источников.
К счастью, такие источники существуют. Пожалуй, единственная работа о финансах Российской империи, которая по названию близка к одному из направлений моего исследования, была опубликована в конце XIX века. Николай Петрович Яснопольский собрал и систематизировал бюджетные данные, почерпнутые им из отчетов Государственного контроля и казначейства, из других источников, и издал двухтомный труд «О географическом распределении государственных доходов и расходов России» (Киев, 1890–1897), с приложением статистических таблиц, картограмм и диаграмм. Публикация Яснопольского послужила толчком к обсуждению вопроса о «цене» империи и о справедливости распределения бремени имперских расходов между центром и окраинами. Многими оспаривалась правомерность использования данных бюджета для анализа реальной обремененности населения. С другой стороны, опубликованные Яснопольским данные стали основанием для полностью противоположных заключений (об этом подробнее в главе 9). Возможно, имеет смысл пересмотреть или, точнее, пересчитать географическое распределение расходов и доходов. Но это не входит в мою задачу. Книга Яснопольского важна для меня как источник, которым пользовались его современники и который давал материал для дебатов о финансовой политике империи.
Рассматривая отдельные эпизоды обсуждения проблем финансового взаимодействия с окраинами, я попыталась проследить, как и когда российские бюрократы и общественные деятели стали думать, писать и говорить об империи как о хозяйстве. Как появилась идея обремененности и опасения «надрыва», как националистический дискурс влиял на принятие решений в области экономики, и наоборот.
Особенно полезным в анализе финансовых отношений между центром и периферией представляется мне институциональный подход. Правительство империи, сталкиваясь с проблемами роста издержек на управление окраинами, угрозой утраты власти (в силу центробежных тенденций, реального или мнимого национального вызова) и проблемами соперничества (также реального или вымышленного) с другими империями, постоянно находилось в поиске оптимальных и безопасных механизмов получения дохода и финансового взаимодействия с территориями. Институционализация финансовых отношений между центром и периферией – одна из главных сюжетных линий в книге.
Следующее, тематическое ограничение моего исследования связано с тем, что в книге пойдет речь только о государственных финансах: развитие частных и акционерных финансовых институтов, например деятельность российских банков на окраинах, а также муниципальные финансы остаются за пределами моего анализа. Кроме того, в сфере государственных финансов меня прежде всего интересуют вопросы формирования бюджета, бюджетных связей между центром и окраинами, проблемы равномерного распределения доходов и расходов, налоговой политики, денежного обращения и региональных займов. Этот принцип определил структуру книги. Выбор этих сюжетов не обусловлен убеждением, что, скажем, тарифная политика или торговые отношения не являлись существенными элементами имперской экономики. Напротив, именно потому, что эти сюжеты заслуживают особого внимания и отдельного исследования, они не вошли в книгу.
Наконец, для анализа указанных выше проблем я выбрала лишь ряд регионов: Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Закавказье и Туркестан. Почему эти регионы, а не Прибалтика или Бессарабия, Сибирь или Дальний Восток? Во-первых, избранные сюжеты дают идеальную возможность рассмотреть разные модели построения финансовых отношений между империей и окраинами. Каждый из этих регионов представляет уникальную эволюцию принципов, определявших его связи с центром. Польша и Финляндия – примеры наиболее «европеизированных» окраин. Их финансовое законодательство и структура экономики складывались под сильным влиянием взаимодействия с Западной Европой. В разные периоды своего существования в составе империи Польша и Финляндия обладали правами финансовой автономии. Закавказье и Туркестан, напротив, рассматривались правительством как колонии. Отсюда – особые принципы экономической политики, которые определялись и ориенталистскими концепциями, и колониальным опытом других империй. Вместе с тем эти четыре окраины, различные в культурном, политическом и экономическом отношениях, должны были, по идее правительства, быть интегрированы в единую экономическую систему империи. Выбранные мной в качестве объектов исследования «случаи» характерны тем, что они демонстрируют переплетение проблем экономических и национальных отношений, а также характеризуют процессы сложной интеграции в систему финансов империи тех регионов, которые были подвержены сильному влиянию внешних (зарубежных) тенденций финансового развития и имели особую культуру и традиции финансового управления.
Второе обстоятельство, предопределившее выбор именно этих окраин, связано со степенью изученности экономической политики в различных регионах империи и наличием источников. Читатель, вероятно, обратит внимание на то, что проблемы финансовой политики на окраинах освещены в книге неравномерно: польские сюжеты значительно «перевешивают» прочие. Вопросы финансовой политики в Польше – бюджетных связей, налогообложения, введения российского рубля в денежное обращение, а также политики по отношению к Польскому банку и внешним займам Царства Польского – до сих пор являлись предметом лишь единичных работ, в основном польских историков первой половины XX века
6
7
Наличие в фондах Министерства финансов и других учреждений комплекса материалов по определенным вопросам финансовой политики на окраинах является весьма красноречивым свидетельством интереса правительства к конкретным региональным проблемам. Для сравнения: обсуждение проблем финансового управления в Прибалтике или Бессарабии практически никак не отразилось в материалах Министерства финансов. Рискну предположить, что эти вопросы были на периферии внимания ведомства и региональных администраций. Напротив, в фондах министерства представлен целый комплекс документов, касающихся организации финансового управления Закавказским краем с 1801 года. Эти документы, ранее не привлекавшиеся исследователями, составили основу для анализа развития бюджетных связей между регионом и Государственным казначейством, связей, особенно интересных с точки зрения зависимости процессов административной и финансовой централизации, деконцентрации и т. д. Не уступают им по значимости и вопросы налогообложения в крае. Налоговые реформы в Закавказье частично освещены в исторической литературе, преимущественно 1960-1980-х годов. Но в силу того, что советская историография строилась по строго территориальному принципу («республиканская» историография экономического развития Армении, Грузии и т. д.), эти сюжеты выпадали из общего контекста налоговой политики империи на окраинах