В 1809 году в результате войны со Швецией к России по Фридрихсгамскому договору отошли герцогство Финляндия, занимавшее юго-западную часть современной Финляндии, и ряд уездов, также располагавшихся на территории современной Финляндии. Из них было сформировано Великое княжество Финляндское, состоявшее в унии с Россией и возглавлявшееся великим князем – российским императором. Александр I сохранил существовавший в герцогстве двухпалатный сейм, формировавшийся по сословному признаку, и сделал его органом власти всего великого княжества. Правда, вплоть до 1863 году сейм не созывался, зато потом стал созываться регулярно, вначале раз в пять лет, а позже раз в три года. Даже закон 1899 года, нацеленный на сужение автономии Финляндии, не предусматривал ликвидации сейма. Летом 1906 года в условиях революции была проведена реформа сейма. Он стал однопалатным, вместо сословных выборов было введено всеобщее избирательное право (причем в выборах участвовали и женщины). Российский император (великий князь) сохранял вместе с тем право досрочного роспуска сейма (и пользовался на практике этим правом). Финляндия рассматривалась не как интегральная часть России: между Россией и Финляндией проходила таможенная граница, у Финляндии была своя валюта (финская марка), своя система управления, свое законодательство, российские поданные не могли поступать на государственную службу в Финляндии, официальным языком в Финляндии был шведский.
Примечательно, что организация финляндского сейма и выборы в него были более демократичными, чем организация общероссийского парламента и выборы в каждую из его палат. Российское руководство вообще относилось гораздо более благосклонно к установлению демократии за рубежом, чем у себя дома. Например, когда в 1799 году российские и турецкие вооруженные силы совместно изгнали с Ионических островов французов, именно Россия (отметим, монархическая Россия) настояла на создании Республики Соединенных Островов, хотя и под протекторатом Турции. Эта республика просуществовала до новой оккупации островов Францией в 1807 году. Текст Конституции Болгарии 1879 года готовился при непосредственном участии российских специалистов и официальных лиц, причем документ носил весьма демократичный для своего времени характер.
В России в начале XX века идеи народного представительства продолжали отстаивать целый ряд деятелей земского движения. В ноябре 1904 года состоялся съезд земских и городских деятелей, на котором была принята резолюция, указывавшая на необходимость проведения либеральных реформ, среди которых упоминалось и народное представительство как особое выборное учреждение для осуществления законодательной власти. Русско-японская война (1904–1905), как когда-то Крымская, усугубила накопившиеся проблемы, и либеральное движение, упреждая революцию, предлагало царю вступить на путь реформ. Однако царское правительство оказалось способно лишь подготовить указ от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка»[9]. В указе были обещаны многие либеральные реформы, упоминавшиеся в резолюции ноябрьского съезда земских и городских деятелей. Однако, несмотря на то что в указе меры по проведению реформ признавались неотложными, четкие сроки не назначались, да и содержание реформ было представлено в самом общем виде. При этом одно из положений резолюции съезда, а именно о необходимости выборного законодательного органа, в указе вообще не нашло отражения, хотя при подготовке его проекта такое положение предусматривалось. История исключения данного пункта из окончательной редакции указа в литературе представлена довольно противоречиво. Как пишет в своих воспоминаниях С. Ю. Витте, представлявший проект указа императору, царь сам после его доклада и комментариев заявил, что никогда на «представительный образ правления» не согласится[10]. Однако некоторые авторы пишут, что С. Ю. Витте сам предложил монарху исключить из указа этот пункт[11].
Как бы то ни было, но только в условиях революции, начавшейся в 1905 году, император согласился допустить народных представителей к законотворческому процессу. Причем вначале царь попытался ограничиться созывом законосовещательной Государственной думы. Проект соответствующего законодательства готовился в Министерстве внутренних дел под непосредственным руководством министра А. Г. Булыгина, за что Дума и получила впоследствии наименование «булыгинской». 6 августа 1905 года были приняты Манифест об учреждении Государственной думы, Учреждение Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу. Нельзя не согласиться с выводом И. А. Кравца о том, что «реформа 6 августа 1905 года не удовлетворила даже умеренные слои общества»[12]. Призывы левых партий к бойкоту выборов в условиях нарастания забастовочной борьбы привели к срыву выборов в булыгинскую Государственную думу. Необходимость проведения более глубоких преобразований уже мало у кого вызывала сомнения.
11 декабря 1905 года был подписан указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу и изданных к нему дополнений»[13], а 20 февраля 1906 года было принято новое Учреждение Государственной думы. Это законодательство, принятое после и в развитие Манифеста от 17 октября 1905 года, фактически учреждало Государственную думу как орган, участвующий в принятии законов.
Избирательное законодательство сохраняло предусмотренную булыгинским законодательством куриальную систему выборов. При образовании курий в расчет принимались принцип сословного представительства и принцип имущественного ценза. При этом женщины вообще не получили избирательных прав, а возрастной ценз устанавливался в 25 лет. К выборам не допускались также военнослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. В результате применения всех цензов избирательное право было предоставлено только 15% взрослого населения[14]. Образовывались четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Нормы представительства в куриях были различны. В итоге получалось, что голос в землевладельческой курии (состоявшей в основном из дворян-помещиков) был равен трем голосам в городской курии (в которую входили главным образом буржуа), пятнадцати голосам в крестьянской курии и сорока пяти голосам в рабочей курии. Кроме того, выборы были многостепенными: для землевладельческой и городской курий – двухстепенные, для рабочей курии – трехстепенные, для крестьянской курии – четырехстепенные.
Роль второй палаты парламента отводилась реформированному Государственному совету. Идея реформы Государственного совета (причем изначально в противовес Думе) возникла еще в июне 1905 года. Тогда Совет министров в ходе обсуждения булыгинского проекта обнаружил, что тот имеет «сходство с конституционным строем», что противоречило многократно высказываемой воле императора Николая II сохранить самодержавие незыблемым, а также его прямому указанию, чтобы проект не имел последствием «конституционный образ правления». Поэтому стало вполне очевидным, что с учреждением Думы значительно изменятся условия осуществления в стране власти, причем не только и не столько в силу определенных формулировок закона, сколько в результате деятельности выборного органа. В связи с этим Совет министров поручил Д. М. Сольскому (который в 1905 году был председателем Государственного совета, а до этого уже достаточно долго находился в его составе и возглавлял департамент экономии) «заняться вопросом о преобразовании Совета для согласования деятельности обоих законосовещательных учреждений». Цель определила все содержание реформы: роль Государственного совета как верхней палаты, личный состав и способы его формирования, его права и место среди других высших государственных институтов. 20 февраля 1906 года был утвержден закон, осуществивший реформу Государственного совета. Позже его положения вошли в текст Основных государственных законов Российской империи (далее – Основные законы).
Видя, что в лице Государственного совета царское правительство приготовило «узду» для и без того избираемой невсеобщими, непрямыми и неравными выборами Государственной думы, оппозиционные самодержавию силы начали добиваться скорейшего упразднения Государственного совета. Наиболее резкие оценки ситуации, сложившейся в связи с рассматриваемой реформой Государственного совета, давали большевики: «Закон 20 февраля, превращающий Государственный совет в верхнюю палату, еще больше ухудшает положение о Думе, стараясь окончательно свести ее на роль бессильного совещательного придатка к самодержавной бюрократии»[15].
Реформированный Государственный совет состоял из назначенных царем лиц. А другая половина уже нового Государственного совета избиралась по куриям: от губернских земских собраний – 34 члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях – 22 члена; от дворянских обществ – 18 членов; от православной Церкви – 6 членов; от Академии наук и университетов – 6 членов; от организаций торгового купечества – 6 членов и от организаций предпринимателей-промышленников – 6 членов. Таким образом, выборная часть Государственная совета в полном составе насчитывала 98 членов. При этом был разработан такой способ формирования и предусмотрено такое представительство, которые позволили бы доминировать дворянству. С апреля 1906 по февраль 1917 года в составе Госсовета было 427 членов: 202 назначенных к присутствию и 229 выборных, из коих потомственными дворянами были свыше 90% назначенных и около 84% выборных[16].
По общему правилу, срок полномочий выборных членов Государственного совета составлял 9 лет, причем каждые три года в указанных куриях переизбиралась одна треть состава. Единственное исключение было установлено для земских собраний и съездов землевладельцев. Поскольку срок полномочий губернских земских собраний составлял три года, то считалось, что они не могут выбирать представителей на время большее, чем длятся их полномочия. Поэтому они избирались на три года и выбывали все одновременно. Съезды землевладельцев избирали членов Государственного совета в тех губерниях и других частях России, где не было земств, поэтому для избранных ими членов Государственного совета был установлен такой же срок полномочий, как и членов этой палаты от земских собраний. В 1912 году в статью 17 Учреждения Государственного совета было внесено дополнение, согласно которому сейм Финляндии мог избирать двух членов этой палаты, однако сейм указанным правом так и не воспользовался.
Как мы видим, принципы формирования Государственного совета отличались от принципа образования Государственной думы (срок полномочий депутатов Государственной думы составлял 5 лет, а перевыборы всех депутатов проводились одновременно). Выборы в Государственную думу, хотя и не были всеобщими, равными и прямыми, проводились по территориальному принципу. Государственный совет же, во-первых, наполовину назначался императором, а во-вторых, другая половина его членов избиралась от организаций, то есть формировалась на основе корпоративного принципа.
При выборах членов Государственного совета применялся и повышенный по сравнению с выборами депутатов Государственной думы возрастной ценз пассивного избирательного права. При выборах депутатов Государственной думы возрастной ценз составлял, как уже отмечалось, 25 лет, а при выборах членов Государственного совета – 40 лет. По всем остальным параметрам избранным в члены Государственного совета могло быть лицо, имевшее право быть избранным депутатом Государственной думы. Была законодательно закреплена несовместимость должностей депутата Государственной думы и члена Государственного совета.
Статья 64 Основных законов прямо устанавливала, что «Государственный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законодательства правами». Первой рассматривала законопроект та палата, в которую он поступал первоначально, и затем передавала в другую палату. Статья 68 Основных законов говорит об этом следующим образом: «Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законодательные предположения, предначертанные по почину Государственного совета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу». Надо отметить, что среди законопроектов, инициированных в Государственном совете, было несравненно меньше тех, рассмотрение которых начиналось в Государственной думе (за первые шесть лет работы Государственного совета по его инициативе обсуждалось только шесть законопроектов[17]). Одной из причин этого было негативное отношение кадетов (а партия конституционных демократов имела довольно много активных членов в Госсовете) к Государственному совету в том виде, как он был создан, и к его праву готовить законопроекты и начинать их рассмотрение.
Согласно Учреждениям Государственной думы и Государственного совета (соответственно статьи 55 и 54), подписанное не менее чем тридцатью членами палаты письменное заявление, в котором содержалось законодательное предположение, подавалось председателю этой палаты. После этого назначалось обсуждение всей палатой желательности внесения изменений в действующий закон или принятия нового закона. На это обсуждение приглашались министры или главноуправляющие, к ведению которых относилось законодательное предположение (об этом их извещали не позднее чем за месяц). В случае если палата признавала желательным выступить с законодательной инициативой, она обращалась к соответствующему министру или главноуправляющему, которому и надлежало подготовить и внести законопроект. Если же министр или главноуправляющий отказывался сделать это, то палата поручала разработку законопроекта одной из своих комиссий. Однако никаких сроков, в течение которых министр (или главноуправляющий) обязан был либо отказаться, либо внести законопроект, установлено не было. Поэтому представители правительства могли просто затяну ть процедуру внесения законопроекта практически до бесконечности. Государственный совет, как уже подчеркивалось, довольно редко выступал с законодательными инициативами, поэтому он не выработал какой-либо устойчивой практики борьбы с подобным затягиванием. Государственная дума же стала поручать своим комиссиям параллельно с министрами (главноуправляющими) разрабатывать законопроекты. Такая практика была признана Сенатом незаконной, и с ней активно и последовательно боролось правительство.
Для принятия законопроекта требовалось его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения законопроекта одной из них. Вместе с тем, на практике были выработаны некоторые согласительные процедуры, применявшиеся, когда сторонники законопроекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, для того чтобы стать законом, подлежал утверждению императором. Подавал его на подпись царю (независимо от того, какая из палат принимала законопроект первой, а какая – второй) председатель Государственного совета. Император обладал правом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить на повторное рассмотрение в течение той же сессии.