В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов вводилось:
а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;
б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т. п.;
г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;
д) отвод земли для других надобностей;
е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;
ж) учет земельного фонда и земледельческого населения.
Губернские земельные отделы получали право переводить земли в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях:
а) охранения естественных богатств земли от истощения;
б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т. д.;
в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;
г) устройства опытных станций и показательных полей, а также санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.
Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь – для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью – для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).
Распределению и единоличному пользованию не подлежали:
а) земли, находящиеся в ведении советских и общественных культурно-просветительных учреждений (сельскохозяйственные школы, опытные поля и т. п.);
б) земли прежнего нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства;
в) земли прежнего нетрудового пользования, оставляемые в ведении земельных отделов для организации общего хозяйства;
г) земли специального назначения: городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично-заводскими предприятиями, путями сообщения и т. д.;
д) все земли вообще, ко времени вступления в силу Положения еще не распределенные в единоличное пользование.
Положением устанавливалась очередность проведения землеустроительных работ и составления плана работ. Землеустроительные работы проводились на уровне губернии по инициативе земельных отделов. Все очередные работы производились по заявлению заинтересованных товариществ сельскохозяйственных объединений и других учреждений.
Все землеустроительные работы по отводу земель учреждениям, сельскохозяйственным объединениям, группам отдельных землепользователей осуществлялись на основании плана землеустроительных работ, утверждаемого губернским земельным отделом. При составлении плана землеустроительных работ соблюдался следующий порядок, за исключением внеочередных землеустроительных работ:
а) установление губернских, уездных и волостных границ;
б) отвод земель сельскохозяйственным объединениям и группам отдельных землепользователей внутри волости.
Статья 14 Положения гласила, что в качестве внеочередных землеустроительных работ вносились в планы работ отводы земель для нужд советских хозяйств, правительственных и общественных учреждений, для сельскохозяйственных коммун, артелей и в других случаях, когда внеочередность отвода земли вызывалась общественной полезностью начинания, для нужд которого отводилась земля.
Землеустроительные органы на следующих этапах работ приступали к производству внутренней разверстки (передела земли), причем соблюдалась следующая очередь:
а) выдел земли вновь возникающим сельскохозяйственным коммунам, артелям;
б) выдел земли частям общины, с перенесением усадебной части;
в) прочие случаи землеустроительных работ.
План землеустроительных работ составлялся на каждый зимний и летний период в отдельности.
В Положении целая глава отводилась вопросам государственной записи и учета землепользования. Государственная запись землепользования устанавливалась с целью учета как землеустроительного фонда, так и землепользователей, а также всех происходящих с течением времени изменений. Запись состояла из: а) нанесения на волостные карты образованных землепользователей; б) составления волостных земельных списков. Все изменения в лице землепользователя, в границах и пространствах землепользования, а также в особых полномочиях, обязанностях и повинностях по землепользованию вносились в запись после соответствующего постановления земельных отделов. Производство государственной записи возлагалось на земельные отделы при участии землемеров. На землемерную часть и ее органы при производстве ими всякого рода работ (по социалистическому землеустройству) возлагалась особая обязанность принимать всякий раз в соображение необходимость сбора всех данных и сведений, нужных для составления волостных карт землепользований и земельных списков. Форма волостных карт землепользований и земельных списков, а равно и подробные правила о порядке производства государственной записи землепользований устанавливались инструкциями, издаваемыми Народным Комиссариатом земледелия.
К сожалению, рассмотренное Положение не смогло решить проблему осуществления сплошного землеустройства. Землеустройство было проведено только в отношении незначительной части земель. В этот период основными недостатками землепользования оставались малоземелье крестьянского хозяйства, междуселенная и внутриселенная чересполосица (чересполосица наделов), дальноземелье. К этому добавлялась экономическая отсталость крестьянского хозяйства, которая выражалась в отсталом способе севооборота, большом количестве неудобных и запущенных земель и т. д. Следующим актом, регулировавшим земельные отношения, стал Земельный кодекс РСФСР 1922 г. (введен в действие с 1 декабря 1922 г. постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.)
21
ЗК РСФСР (ст. 166) допускал производство следующих землеустроительных действий:
а) отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и пр.), иным учреждениям, обществам и лицам;
б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;
в) изъятие земель для государственных и общественных надобностей;
г) установление городской черты;
д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ, выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);
е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных землепользований, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков землепользования;
ж) прокладку, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользований в связи с осуществлением коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);
з) рас планирование сельских мест поселения;
и) установление и изменение границ волостей.
Землеустроительные действия выполнялись под общим наблюдением, руководством и контролем Народного Комиссариата земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных на то землемеров-землеустроителей. Землеустроительные действия производились по инициативе землеустроительных учреждений в случаях: а) образования и изменения состава земельных фондов специального назначения; б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользования, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие поземельные отношения. Во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам заинтересованных сторон. Участникам землеустройства отводилось то количество земли, на которое они имели право по ЗК РСФСР. При этом вместо бывших в их пользовании земель им могли отводиться другие земли из угодий того же рода, с принятием во внимание качества земель по их сравнительной оценке. Замена же угодий, бывших в пользовании, угодьями другого рода (например, лесной вырубки или неудобной земли вместо пашни) допускалась без согласия на то землепользователей лишь в тех случаях, если иначе невозможно было провести правильное землеустройство. Возникавшие при этом споры рассматривались земельными комиссиями в общем порядке землеустройства.
Количество земель, отводимых участникам землеустройства, определялось по различным основаниям: а) при отводе земель государственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также для городов и поселений городского типа – в соответствии с установленной границей городской черты; б) при устройстве земель существующих земельных обществ и обособленных хозяйств (дворов) – по количеству земель, законно им предоставленных в трудовое пользование; в) при разверстаниях, разделах и выделах земель в земельных обществах – по числу разверсточных единиц, приходящихся на долю участников землеустройства; г) при распределении и отводе земель свободного земельного фонда для надобностей переселения и расселения – по особо устанавливаемым для этого нормам или по фактической возможности трудового освоения земель теми, кому они предоставляются; д) при предоставлении земель учреждениям, обществам и лицам на особых основаниях (аренды, концессии и пр.) – по условиям соответствующих договоров или по указаниям относящихся к этим случаям специальных распоряжений.
Если земля, которую требуется устроить, связана с другими землями (чересполосица, дальноземелье и пр.), то все эти земли должны были включаться в одну общую дачу разверстания и землеустройство по ним должно производиться одновременно и совместно. При этом количество земли, отводимой участникам землеустройства, также определялось по вышеназванным основаниям.
Примечания
1
Свод законов Российской империи (далее – СЗРИ). СПб, 1912. Т. 10. Ч. 3.
2
См., например: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб, 1914. Данное издание Департамента Государственных земельных имуществ состояло из семи выпусков (I – Землеустройство; II – Казенные земли; III – Земли Крестьянского Поземельного Банка и удельные; IV – Помощь при землеустройстве; V – Поземельное устройство; VI – Земли ограниченного владения; VII – Кредиты и личный состав). См. также: Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. СПб, 1917. Вып. 1.
3
Землеустройство. Обзор деятельности землеустроительных комиссий со времени их открытия по 1 января 1911 г. СПб, 1911. С. 31; См. также: Землеустройство (1907–1910 гг.). СПб, 1911; Землеустройство. Ярославская губерния. Ярославль. 1914.
4
Наиболее известные работы Хауке О.А.: 1. Крестьянское земельное право. М., 1914; 2. Очерки землеустроительного права. М., 1914. Вып. 1. Понятие о землеустройстве, его задачи и основные черты; 3. Отрубное владение и условия его образования. М., 1915.
5
Крестьянское поселковое землеустройство. Л., 1926.; См. также: Межевые инженеры. Сост. В.Д. Николас и О.А. Хауке. М., 1912; Хауке О.А. Основные понятия межевого права. М., 1910. Ч. 1.
6
Хауке О.А. Русское землеустроительное законодательство. М., 1910; Александровский Ю.В. Положение о землеустройстве. СПб, 1913.
7
Хауке О.А. Очерки землеустроительного права. М., 1914. – С. 15.
8
Там же.
9
Шульгин М.М. Лекции по русскому землеустроительному праву (курс элементарный). Вып. 1. С. 5.
10
Там же. Вот какое определение в вышеназванной работе давал землеустройству М.М. Шульгин: «Под землеустройством в широком смысле этого слова понимается совокупность мер, направленных к изменению и улучшению порядков землевладения и землепользования» (С. 3).
11
Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М., 1914; По мнению С.П. Кавелина, Генеральное межевание (1765–1767 гг.) преследовало фискальные цели (Указ. соч. С. 71).
12
СЗРИ. СПб., 1912. Т. 10. Ч.З.
13
Закон состоял из Юглав, 123 статей и двух приложений.
14
Александровский Ю.В. считал чересполосицу самым злейшим врагом «всякого прогресса в сельском хозяйстве» (Указ. соч. С. 3).
15
Проблема организации надельного землевладения в России всегда была актуальной для отечественной науки. Особое внимание данному вопросу уделял в своих работах В.И. Ленин. См., например: Аграрный вопрос в России к концу Х1Х в./В.И. Ленин. ПСС. М., 1961. Т. 17. С. 57—137.
16
Александровский Ю.В. Указ. соч. С. 60.
17
Землеустройство. Сборник законов и распоряжений. Вып. 1. СПб, 1914. С. 151–378.
18
Корелин А.П. Столыпинская аграрная реформа в аспекте земельной собственности. В кн.: Собственность на землю в России: история и современность. М., 2002. С. 286.
19
Лисицын А.А. Землеустройство // Энциклопедия государства и права / Под ред. П. Стучки. М., 1929. С. 874, 875.