Прямое (непосредственное) народовластие является одним из главных элементов прямой демократии. Этот элемент также является одной из основ либертарной (анархо-коммунистической, анархо-синдикалистской) идеологии, исходящей из принципа самостоятельного решения людьми своих проблем, без какой бы то ни было опоры на государственные представительные институты.
Главной идеологической основой для существования прямой демократии в любом государстве являются права гражданина (свобода для принятия конкретных решений) и их защита, без которых прямая демократия не в состоянии осуществляться. Отсутствие защиты или недостаточная защита даже при наличии самого права ведет к сужению или полному отмиранию института прямой демократии.
3. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления целесообразно было бы признать конституционным правом граждан России в целях развития территорий России, повышения их конкурентоспособности. Более того, в статью 32 Конституции РФ целесообразно ввести ч. 3 – право граждан на осуществление местного самоуправления и ч. 4 – обязанность граждан осуществлять местное самоуправление по вопросам, установленным федеральным законом.
Право на осуществление местного самоуправления является правовой формой части свободы человека. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят Государственной Думой 23 октября 1996 г.
Названный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации см. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
5. Допускают ограничение права на местное самоуправление следующие федеральные законы:
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
6. Глава 2 Конституции РФ не содержит права на местное самоуправление. Было бы целесообразно в целях развития демократии включить такое право в ст. 12 Конституции РФ[12].
Субъективное право граждан на осуществление местного самоуправления может состоять, по мнению названного автора, из следующих конкретных элементов:
право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления;
право участвовать в местном референдуме;
право на отзыв местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
право на учет собственного мнения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
право участвовать в сходе граждан (в поселениях, где сходы проводятся по закону для решения вопросов местного значения);
право на правотворческую инициативу;
право на территориальное общественное самоуправление;
право участвовать в публичных слушаниях;
право участвовать в собраниях и конференциях граждан;
право участвовать в опросах жителей;
право обращаться в органы местной власти;
право занимать выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления, а также находиться на муниципальной службе;
другие правомочия согласно решению конкретных муниципальных образований.
В зависимости от объектов муниципально-правового регулирования выделены следующие составные элементы права граждан (и представителей граждан в органах местного самоуправления) на осуществление местного самоуправления:
1) право на установление организационно-правового статуса, территории и границ муниципального образования;
2) право на определение структуры органов публичной муниципальной власти, формирование органов и привлечение их к муниципально-правовой ответственности, а также право занимать выборные муниципальные должности либо находиться на муниципальной службе;
3) право на участие в определении компетенции муниципальных образований, которое реализуется как напрямую, путем непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, так и через органы местного самоуправления;
4) право на принятие муниципальных правовых актов;
5) право на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления.
Этот же автор к направлениям реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, исходя из объектов муниципально-правового регулирования, отнес участие граждан:
1) в установлении статуса и территории муниципального образования;
2) в установлении системы органов местного самоуправления;
3) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий;
4) в принятии муниципальных правовых актов и т. д.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
1. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, соответствовать которым должны все муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.
Следует различать правовые принципы местного самоуправления, правовые основы и нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление.
Принципы права – основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой – представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.
Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам, правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними.
Правовые принципы подразделяются на свойственные праву в целом (общеправовые), его отдельным отраслям (отраслевые) или группе смежных отраслей (межотраслевые). Например, к отраслевым относится принцип индивидуализации наказания в уголовном праве, к межотраслевым – принцип состязательности в гражданском процессуальном и уголовно-процессуальном праве.
Есть принципы, которые распространяются на всю систему права (общие принципы), – справедливости, свободы, равноправия, гуманизма, демократизма и другие; межотраслевые, охватывающие две или более отраслей права; отраслевые (например, в трудовом праве принцип свободы трудового договора и др.).
2. Правовая основа – эта та часть правовой системы, от которой образуются все ее части.
Правовую основу целесообразно рассматривать не как раздел правовой системы, а как законодательный акт, содержащий основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений.
3. Комментируемый Закон является четвертым по счету законом об организации местного самоуправления на территории России. Ему предшествовали:
Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»;
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Нормы права, регулирующие деятельность местного самоуправления, образуют новую отрасль Российского законодательства – муниципальное право. Соответственно, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправлении, называются муниципальным законодательством[13]. Предметом муниципального права являются: имущественные, финансовые, земельные, образовательные, служебные, организационные, управленческие и другие отношения. Они (отношения) регулируются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного, образовательного и других отраслей права. Предмет муниципального права – это все отношения, которые возникают при решении населением вопросов местного значения. В предмете правового регулирования выделяются следующие группы отношений, которые регулируются законодательством и возникают в процессе:
1) организации и осуществления местного самоуправления, формирования и развития его основ;
2) решения вопросов местного значения;
3) решения органами местного самоуправления иных вопросов;
4) реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Право, регулирующее деятельность населения по осуществлению вопросов местного значения, имеет следующие формы существования:
1) совокупность норм права – муниципальное право;
2) совокупность нормативных правовых актов – муниципальное законодательство – первичная форма права;
3) наука муниципального права;
4) учебная дисциплина «муниципальное право»;
5) муниципальное право как система правоотношений;
6) муниципальное правосознание;
7) форма и уровень свободы населения при решении вопросов местного значения;
8) форма и уровень справедливости при решении вопросов местного значения;
9) форма и уровень добра, которая реализуется при решении вопросов местного значения.
Обязательным субъектом муниципального правоотношения является либо население, либо орган или должностное лицо местного самоуправления.
5. Организация работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований регламентируется приказом Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) от 1 апреля 2010 г. № 77 г.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;
правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.
1. В статье 71 Конституции установлены вопросы ведения Российской Федерации. Статья 72 устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Минрегион России осуществляет функции по решению вопросов развития районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации; разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства; государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами. Минрегион России осуществляет также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства); согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития; осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований; разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство РФ на утверждение; оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.