Исходя из дословного предписания Закона предупредительная деятельность осуществляется среди прочего физическими лицами «в пределах их полномочий». Констатируя неправомерность употребления термина «полномочие» применительно к физическим лицам, следует говорить о юридическом содержании этого понятия. К примеру, существительное «полномочие» имеет следующее значение: «Полномочие – власть или право, предоставленные кому-нибудь»[46]. Уязвимость подобного положения очевидна, поскольку физические лица не обладают такими полномочиями, ибо нигде не установлены содержание, объем и пределы таких полномочий. Разработчиками Закона в текст нормы заложено очевидное несоответствие субъекта объявленным полномочиям. Как пишет Н.А. Лопашенко: «Никакими полномочиями физические лица не наделены; можно говорить только о гражданском чувстве долга и прочих моральных обязанностях. Поэтому оборот «в пределах их полномочий» надо поместить после слова “организаций”».[47]
Статья 2. Правовая основа противодействия коррупции
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
В современных условиях в рамках отечественной правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию коррупции (целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета и метода правового регулирования). Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.
Комментируемый Закон предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов государственной власти, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Роль этих источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией не равнозначна. Это связано с тем, что иерархия нормативных правовых актов Российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте.
Если мы проанализируем нормы права, регламентирующие борьбу с коррупцией, то увидим, что эти нормы с точки зрения закрепленных в них методов правового регулирования можно разделить на несколько групп. Это нормы, в которых:
раскрываются общие признаки и социальная сущность коррупции;
закрепляется коррупционное поведение в качестве правонарушения, содержащего собственный состав правонарушения и санкцию;
регламентируется порядок выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений;
регламентируется выявление и последующее устранение причин коррупции.
Каждой группе выделенных норм соответствует определенные метод правового регулирования, способ воздействия на общественные отношения и, следовательно, должен соответствовать установленный для этого метода источник права. Так, закрепление моделей коррупционного поведения в качестве преступления возможно только с использованием методов уголовного права, а сфера уголовного законодательства находится в ведении Российской Федерации, и формой этого законодательства может быть только федеральный закон (Уголовный кодекс РФ). Мы видим, что выбор субъекта правотворчества и, следовательно, вида нормативного правового акта для борьбы с коррупцией ограничен теми методами правового регулирования, которые мы хотим закрепить в данном акте.
Поэтому понятие «правовая основа противодействия коррупции» не является исчерпывающим и четко определенным юридическим явлением, а выступает «собирательной» категорией, содержание которой в значительной мере зависит от авторской позиции. Правовую основу противодействия коррупции составляет набор источников права, различающийся в зависимости от тех методов правового воздействия, которые в них содержатся.
Неоспоримым является тот факт, что значение коррупции как антисоциального явления устанавливается нормами конституционного и международного права.
Значительную роль здесь играет Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Данный международный акт констатирует, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Мы видим, что вышеуказанная Конвенция определяет объект воздействия коррупционного поведения. Конституция Российской Федерации придает перечисленным благам и сферам общественных отношений статус основ конституционного строя и содержания прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, всем видам коррупционного поведения присваивается качество правонарушений с высокой степенью общественной опасности, что и должно найти отражение в различных отраслях законодательства, в первую очередь в уголовном законодательстве.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает государствам-участникам перечень типов противоправного поведения, которые представляется признать в национальном законодательстве в качестве уголовно-наказуемых деяний коррупционного характера. К ним предлагается отнести:
активный подкуп национальных публичных должностных лиц;
пассивный подкуп национальных публичных должностных лиц;
подкуп членов национальных публичных собраний;
подкуп иностранных публичных должностных лиц;
подкуп членов иностранных публичных собраний;
активный подкуп в частном секторе;
пассивный подкуп в частном секторе;
подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
подкуп судей и должностных лиц международных судов;
злоупотребление влиянием в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
правонарушения в сфере бухгалтерского учета.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. конкретизирует и уточняет данный перечень уголовно наказуемых деяний.
Правовую основу противодействия коррупции составляют также нормативные правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведения в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, тем более что в указанных выше международных Конвенциях речь идет об уголовно-правовых методах борьбы с коррупцией в связи с особым характером общественно опасности данного социального явления. Именно этот вид антикоррупционного законодательства выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией.
В Российской Федерации уголовное законодательство состоит из Уголовного кодекса Российской Федерации. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ, который основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Комментируемый Закон в подп. «а» и «б» п. 1 ст. 1 содержит перечень противоправных деяний коррупционного характера, которые в силу своей особой угрозы для нормального развития общественных отношений должны быть включены в уголовное законодательство. Анализ действующего Уголовного кодекса РФ показывает, что перечисленные в комментируемом Законе составы уже получили отражение в уголовном законодательстве. Это ст. 201 «Злоупотребление полномочиями»; ст. 204 «Коммерческий подкуп»; ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 290 «Получение взятки»; ст. 291 «Дача взятки».
Примечания
1
Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16. С. 13.
2
См.: РОМИР: социологический опрос. 2002.
3
См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 153.
4
Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 258.
5
См.: Малько А.В., Петров М.П. Антикоррупционная политика как важнейший элемент формирующейся анти коррупционной функции современного российского государства // Антикоррупционная политика в современной России / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2006. С. 20.
6
Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики): Автореф. дисс … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12.
7
См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 490, 491.
8
СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
9
Российская газета. 2008. № 164.
10
О круге иных преступлений коррупционной направленности в литературе не достигнуто единого мнения. По мнению Н.А. Лопашенко, в уголовном законе есть и другие преступления, так или иначе связанные с подкупом: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий путем подкупа (п. «а» ч. 2 ст. 141 УК РФ); незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, путем подкупа (ст. 183 УК РФ); подкуп к даче показаний или к неправильному переводу (ч. 1 ст. 309 УК РФ). Лопашенко Н.А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер // Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 2005. С. 21—35.
11
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 29.
12
Лунеев В.В. Преступность ХХ века. М., 1999. С. 267.
13
См.: Криминология: Учеб. для вузов / Под ред. профессора В.Д. Малкова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2006. С. 238.
14
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности // Овчинский В.С. XXI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 58.
15
Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684. С. 3740, 3741.
16
См.: Михайлов В. Палермская Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 24.
17
См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. док. / Под ред. В.С. Овчинского. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 23.
18
Конвенции Совета Европы и Российской Федерации: Сб. док. М.: Юрид. лит., 2000. С. 281—289.
19
Российская газета. 2006. 21 марта.
20
См.: Бочков С.О. Борьба с коррупцией: гражданско-правовые аспекты // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2006. № 3—4 (28—29). С. 103—113.
21
СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3424.
22
Международная защита прав и свобод человека. М.: Юрид. лит., 1990. С. 48.
23
См.: Жданов Ю.Н., Лаговская Е.Н. Европейское уголовное право. Перспективы развития. М., 2001. С. 32.
24
Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. № 2—3 (3—4). С. 87.
25
См.: Бочков С.О. Борьба с коррупцией: гражданско-правовые аспекты // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. С. 104.
26
Конвенции Совета Европы и Российской Федерации: Сб. док. М.: Юридическая литература, 2000. С. 281—289.
27
См.: Богуш Г.И. Понятие коррупции в международном праве и российском законодательстве // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2004. № 2. С. 76—85.
28
См.: Бочков С.О. Составы коррупционных преступлений: имплементация международных норм в российское уголовное право // Право и безопасность. 2006. № 3—4. С. 51—65.
29
См.: Цепелев В. Ратификация конвенции об уголовной ответственности за коррупцию потребует существенных корректив норм УК РФ // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 36.
30
См.: Богуш Г.И. Конвенция ООН против коррупции 2003 г.: общая характеристика и проблемы имплементации // http://sartraccc.sgap.ru/i.php?oper=read_ file&filename=Pub/bogush(2-11-06).htm
31
См.: Заключение на проект федерального закона «О противодействии коррупции», подготовленное Н.А. Лопашенко, д. ю.н., профессором Саратовской государственной академии права, директором Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции http://www.sartraccc. teplocomplect.ru/i.php?oper=read_file&filename=Law_ex/z273.htm
32
Талан М.В. Коррупционные преступления в сфере экономической деятельности // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия: Сб. науч. трудов / Под ред. д. ю.н., проф. Н.А. Лопашенко. Саратов. Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2005. С. 357.
33
См.: Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Изд-во «Юрид. центр Пресс», 2005. С. 24.
34
Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. док. / Под ред. В.С. Овчинского. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 35.
35
См.: Талан М.В. Коррупционные преступления в сфере экономической деятельности. С. 357.
36
Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве. С. 86—93.
37
В юридической литературе существуют диаметрально противоположные позиции ученых о правомерности употребления гражданско-правового термина «сделка» применительно к коррупционным отношениям.
38
Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 55—58.
39
Заключение на проект Федерального закона «О противодействии коррупции», подготовленное Н.А. Лопашенко, д. ю.н., профессором Саратовской государственной академии права, директором Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции http://www.sartraccc. teplocomplect.ru/i.php?oper=read_file&filename=Law_ex/z273.htm
40
См.: Шергина К.Ф. К вопросу о системе коррупционных преступлений // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке. Материалы 6-й международной научно-практической конференции 29—20 января 2009 г. М.: Проспект, 2009. С. 431—433.
41
Волженкин Б.В. Некоторые проблемы совершенствования законодательства об ответственности за преступления против интересов публичной службы // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке: Сб. мат-лов III Международной научно-практ. конф. М., 2006. С. 241.