Как впоследствии отмечал В.П. Грибанов относительно принципа наделения субъективным правом с определенным назначением, «в ряде случаев закон определяет назначение субъективного права не прямо, а косвенно, путем определения назначения того или иного имущества» (например, назначение земель), при этом особенно важна роль закона в установлении назначения имущества, когда оно по потребительским свойствам может выполнять самые разнообразные функции.[34]
Целевое назначение земельного участка по гражданско-правовой природе является пределом осуществления прав на него – «законодательно очерченными границами деятельности управомоченных лиц по реализации возможностей, составляющих содержание данных прав»[35]. Так, Верховный Суд РФ квалифицировал целевое назначение как «предел эксплуатации земель»[36]. Е.А. Суханов также квалифицирует целевое назначение как «установление законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным».[37]
Как отмечает О.А. Поротикова, «исходя из легального понимания пределов, назначению в настоящее время в ГК РФ отводится вспомогательная роль в рамках отдельных правовых институтов… Именно поэтому оно относится к группе специальных пределов осуществления».[38]
По мнению Г.А. Гаджиева, установление правил целевого использования земли представляет собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т. е. установление его пределов (границ).[39]
В отличие от публичных ограничений права пределы осуществления права действуют в силу прямого указания закона, не требуют регистрации в публичных реестрах и компенсации правообладателям имущества.
В современном гражданском праве регулирование правового режима имущества посредством установления его назначения, установления ограничений на изменение назначения применяется только в отношении особо ценного или социально полезного имущества, например в отношении жилых помещений.
Отчасти это объясняется и тем, что назначение рукотворных вещей, как правило, предопределяет потребительские свойства, которые моделируются при их создании для удовлетворения конкретных потребностей, и иное их использование затруднительно.
Однако земля как природный плоскостной, а не объемный объект отличается от рукотворных объектов тем, что ее свойства потенциально не ограничены: возможно использование земельных участков как в качестве пространственного базиса размещения самых различных объектов, так и в качестве средства производства под выращивание самых различных культур.
Исходя из этого, законодатель пошел по пути регулирования назначения всех земель.
В самом общем понимании назначение имущества выражает его роль в процессе удовлетворения потребностей людей, цель его использования.[40]
Для понимания института целевого назначения важно уяснить, что, по общему правилу, назначение задается не для конкретного предмета, а для классов явлений[41]. Этими «классами явлений» являются в настоящее время семь категорий земель, закрепленных в действующем Земельном кодексе РФ.
В связи с отсутствием актуального нормативного закрепления понятий «категория земель» и «целевое назначение земель» отсутствует и единообразие в определении данных понятий в научной литературе.
Так, Р.Т. Нагаев под категорией земель понимает узаконенную типологию земельных участков для целей налогообложения, территориального планирования и регулирования, а под целевым назначением земель – установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земельных участков для конкретных целей в соответствии с их категорией.[42]
Аналогичное вышеуказанному определение целевого назначения земель дает и Б.В. Ерофеев.[43]
В свою очередь. А.П. Анисимов понимает термин «категория земель» как группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления правового режима земель и совершенствования управления ими.[44]
Под целевым назначением земель А.П. Анисимов понимает определение параметров и вариантов рационального использования и охраны земельных участков для их правообладателей, которые следует рассматривать в качестве родовых признаков.[45]
Как полагает В.В. Петров, категория земель – это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».[46]
По мнению Е.А. Галиновской, под целевым назначением земель в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель, в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях.[47]
По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации.[48]
Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения «категории земель» и «целевого назначения земель» считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.
В связи с этим представляется не совсем корректным утверждение М.Г. Звягинцева о том, что «термин «целевое назначение» по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием (синонимом) по отношению к термину «категория земель».[49]
Статья 2. Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую
1. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
2. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:
1) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации;
2) уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.
3. В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:
1) кадастровый номер земельного участка;
2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
4) права на земельный участок.
4. К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:
1) выписка из государственного кадастра недвижимости относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц;
3) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;
4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;
5. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.
1. Законом о переводе установлено, что правом на подачу ходатайства о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую обладают заинтересованные лица, однако понятие «заинтересованное лицо» не раскрывается.
Такое законодательное решение оправданно, поскольку, по нашему мнению, невозможно детально и полно урегулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления.
Категория «интерес», лежащая в основе понятия «законный интерес», широко используется в большинстве гуманитарных наук (психологии, экономике, юриспруденции) и в самом общем понимании может быть охарактеризована как осознанная потребность, которая определяет отношение людей к предметам и явлениям действительности, имеющим для них важное значение, притягательность.[50]
Считаем неверным распространенное в комментариях к Закону о переводе суждение о том, что заинтересованным в переводе лицом может являться только правообладатель земельного участка.
Считаем возможным обозначить открытый перечень лиц, которые могут быть признаны «заинтересованными лицами», исходя из общих положений теории государства и права.
При этом к отношениям по переводу земель применимо понятие «законный интерес», выработанное в теории права, под которым понимается «отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлении субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным».[51]
Примечания
1
Российская газета. – 1993. – № 237.
2
Там же. – 2001. – № 211—212.
3
Российская газета. – 2001. – № 211—212.
4
Там же. – 2004. – № 290.
5
Там же. – 1994. – № 238—239.
6
Там же. – 2004. – № 290.
7
Там же.
8
Там же. – 2006. – № 277.
9
Там же. – 2007. – № 254.
10
Там же. – 1999. – № 206.
11
Там же. – 2007. – № 272.
12
СЗ РФ. – 2009. – № 19. – Ст. 2283.
13
Российская газета. – 1997. – № 145.
14
Там же. – 2002. – № 137.
15
Там же. – 2006. – № 37.
16
СЗ РФ. – 2008. – № 13. – Ст. 1303.
17
Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. – М.: ИПК Изд-во стандартов, 1998. – С. 29.
18
Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. – С. 17.
19
Документ официально не был опубликован.
20
Проект федерального закона № 358797-3 «О переводе земель из одной категории в другую» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 4 февраля 2004 г.).
21
Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2008. – № 10 (130).
22
Так раскрывается значение данного термина в Определении Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, постановлении ФАС Центрального округа от 18 августа 2009 г. по делу № А68-1276/2009.
23
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – С. 60.
24
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Юрайт-Издат, 2006. – Комментарий к ст. 1.
25
Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник – М.: Высшее образование, 2007. – С. 76.
26
Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5.
27
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. – М.: Госюриздат, 1958. – С. 355; Фабри В. Некоторые вопросы чехословацкого земельного права // Советское государство и право. – 1965. – № 4. – С. 138—143; Галиновская Е.А. Кто в России решает, как использовать землю // ЭЖ-Юрист. – 2003. – № 23; и др.
28
Конституционный Суд РФ в постановлениях от 28 февраля 2006 г. № 2-П, от 18 июля 2008 г. № 10-П и др. называет свои правовые позиции доктринальными и развивающими положения Основного закона. Данный тезис не ставится под сомнение в правовой литературе. См., напр.: Лазарев В.В. Поиск права // Журнал российского права. – 2004. – № 7.
29
Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П.
30
Управление земельными ресурсами в Европе. Тенденции развития и основные принципы, ECE/HBP/140. – Нью-Йорк – Женева: ООН, 2005. – С. 31, 84.
31
Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. – М., Статут, 2006.
32
Данный тезис воспроизведен в настоящее время в положениях большинства европейских конституций.
33
Волков А.В. Теория концепции «злоупотребление гражданскими правами». – Волгоград: Станица-2, 2007; Богданов Е.В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие гражданского права // Журнал российского права. – 2008. – № 6. Кроме того, тезис о необходимости использования имущества в общественно полезных целях закреплен и в большинстве европейских конституций.
34
Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. – 2-е изд., стереотип. – М.: Статут, 2001. – 411 с. (переиздание: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. – М., 1972).
35
Ем В.С. Гражданское право. Т. 1 / под ред. Е.А. Суханова. – М.: БЕК, 1994. – С. 157.
36
Определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51.
37
Гражданское право: Учебник. —Т. 2. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права / под ред. Е.А. Суханова. – М.: Волтерс Клувер, 2008.
38
Поротикова О.А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом. – М.: Волтерс Клувер, 2007.
39
См.: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. – 1998. – № 7. – С. 26.
40
Назначение —… 3. Роль кого-либо, чего-либо в чем-либо. Синонимами являются слова: цель, задача, предназначение (Ефимова Т.Ф. Новый словарь русского языка. – М., 2000).
41
Васильев Г.С. Переход права собственности на движимые вещи по договору: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – СПб., СПБГУ, 2006.
42
Нагаев Р.Т. Энциклопедический словарь «Недвижимость». – Казань: Изд-во ГУП «ПИК «Идел-Пресс», 2004. Такое определение целевого назначения предлагалось в ст. 10 проекта № 95700027-1 ЗК РФ (в ред., принятой Государственной Думой ФС РФ 22 апреля 1998 г., но отклоненной впоследствии Президентом РФ).
43
Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с.
44
Анисимов А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений // Журнал российского права. – 2004. – № 4.
45
Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведение. – 2006. – № 5. – С. 65—78.
46
Земельное право России: Учебник / под ред. В.В. Петрова. – М., 1997. – С. 141.
47
Галиновская Е.А. Указ. соч.
48
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. – 2003. – № 1. – С. 11.
49
Звягинцев М.Г. Правовой режим земель: понятие, состав, элементы. – М.: Изд. Дом «Ра», 2009. – С. 6.
50
Шорохова Т.В. Проблема определения категории «интерес» в современной отечественной психологии и педагогике // Эйдос: Интернет-журнал. – 2004. – 5 декабря.
51
Малько А.В. Проблемы законных интересов // Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. – М., 2002. – С. 375.