А. С. Емельянов, В. Н. Федотов, Д. А. Вавулин
Комментарий к Федеральному закону «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)
Предисловие
Одной из острейших проблем современных финансовых и товарных рынков является неправомерное использование инсайдерской информации для совершения сделок с финансовыми инструментами и товарными активами, а также манипулирование рынками. Опасность таких действий заключается в том, что они нарушают механизм рыночного ценообразования на организованных финансовых и товарных рынках. Это причиняет существенный вред интересам граждан и юридических лиц, интересам общества и экономики в целом, подрывая доверие инвесторов и участников торговли к организованным финансовым и товарным рынкам, ухудшая условия для инвестирования и торговли на них, препятствуя их эффективному развитию и укреплению их международной конкурентоспособности.
Поэтому не случайно, что в мировой практике вопросам создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений в форме неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком уделяется большое внимание. В этих целях в США и многих европейских странах[1] уже достаточно давно приняты и действуют законодательные акты, где определены понятия инсайдерской информации и инсайдеров, установлены признаки манипулирования рынком, ответственность за неправомерное использование инсайдерской информации и манипулирование рынком и т. д.
Что касается России, то, несмотря на то что по всеобщему признанию проблема инсайдерской торговли и манипулирования всегда стояла достаточно остро, о необходимости разработки специального законодательного акта, направленного на противодействие таким действиям, заговорили только в конце 90-х годов. Именно в этот период было разработано несколько вариантов соответствующего законопроекта. Однако до ГД РФ дошел только один, который так и не был принят даже в первом чтении. На тот момент против принятия законопроекта выступили МЭР РФ и Минфин РФ, которых не устраивало усиление полномочий ФСФР России (на тот момент ФКЦБ России).
В результате на протяжении почти двадцати лет отечественные организованные рынки существовали и развивались в условиях отсутствия базового законодательного акта, ставящего заслон на пути инсайдерской торговли и манипулирования рынком. Это позволяло широко использовать недобросовестные практики на финансовых и товарных рынках. Так, за 2005 г. в ФСФР России от организаторов торговли поступило 766 уведомлений о выявленных ими нестандартных сделках (заявках), по которым ими же представлено 430 отчетов, отражающих результаты проверки таких сделок (заявок). За 2006 г. в ФСФР России поступило соответственно 64 уведомления и 43 отчета о нестандартных сделках (заявках). Несмотря на то что определить количество реальных случаев злоупотреблений на рынке в силу отсутствия надлежащей правовой регламентации затруднительно, по оценкам ФСФР России они составляют примерно 3—4% от количества выявленных организаторами торговли случаев совершения нестандартных сделок (заявок).
На разработку нового варианта проекта федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» ушло более семи лет. И только в конце декабря 2008 г. Правительство РФ внесло этот законопроект в ГД РФ. В процессе его рассмотрения в российском парламенте возникало немало споров, касающихся как определения базовых понятий, так и круга лиц, причастных к распространению и использованию инсайдерской информации. Особенно бурные дискуссии развернулись вокруг норм законопроекта, затрагивающих работу СМИ. Много замечаний к законопроекту было высказано представителями Банка России. Больше 2,5 года потребовалось участникам законотворческого процесса для того, чтобы довести законопроект до компромиссного варианта. Только 2 июля 2010 г. законопроект был принят ГД РФ в третьем окончательном чтении, 14 июля 2010 г. его одобрил Совет Федерации, а 27 июля 2010 г. Закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» бы подписан Президентом РФ.
Принятие Закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» стало, бесспорно, одним из знаковых событий не только 2010 г., но и последнего десятилетия для российского финансового и товарного рынков. Этот законодательный акт призван стать фундаментом системы правовых норм, направленных на пресечение инсайдерской торговли и манипулирования рынком, и поставить под контроль опасную для общества и экономики в целом деятельность недобросовестных участников рынка. Реализация его норм на практике будет способствовать укреплению доверия как отечественных, так и зарубежных инвесторов к российскому организованному финансовому и товарному рынкам, обеспечивая их эффективное развитие и возможности конкурировать с развитыми зарубежными рынками, что создаст благоприятные условия для инвестирования и динамичного развития товарооборота.
Также следует отметить, что с появлением Закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» формально исчезла одна из основных преград по признанию российского финансового рынка цивилизованным на международном уровне. Теперь Россия может обоснованно претендовать на вступление в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг (IOSCO), а ФСФР России присоединиться к международному меморандуму о взаимопонимании. Это является крайне важным для решения, бесспорно, амбициозной задачи по созданию в России международного финансового центра, что предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
В настоящем издании представлен полный текст и постатейный комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком».
Издание адресовано широкому кругу читателей, в том числе представителям органов исполнительной власти различных уровней, Банка России, участникам финансового и товарного рынков и т. д., а также преподавателям, студентам и аспирантам юридических и экономических вузов, изучающим курсы «Гражданское право», «Рынок ценных бумаг», «Биржевое дело» и др.
Принятые сокращения
1. Нормативные акты
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.
Закон «О кредитных историях» – Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях».
Закон «О банках и банковской деятельности» – Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».
Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» – Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» – Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Закон «О рынке ценных бумагу» – Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
Закон «Об акционерных обществах» – Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Закон «О жилищных накопительных кооперативах» – Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах».
Закон «О некоммерческих организациях» – Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» – Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Закон «О негосударственных пенсионных фондах» – Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».
Закон «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
Закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» – Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».
Закон «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков»; Закон «О кредитных историях» – Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков».
Закон «Об инвестиционных фондах» – Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».
Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» – Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
Закон «Об ипотечных ценных бумагах» – Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».
Закон «О саморегулируемых организациях» – Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Закон «О государственном кадастре недвижимости» – Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» – Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
Закон «Об аудиторской деятельности» – Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».
Закон «О несостоятельности (банкротстве)» – Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Закон «О сельскохозяйственной кооперации» – Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации».
Закон «О товарных биржах и биржевой торговле» – Закон РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле».
Закон «О государственной тайне» – Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».
Закон «О связи» – Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи».
Закон «О средствах массовой информации» – Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации».
Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Закон «О финансово-промышленных группах» – Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах».
Закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Закон «О защите конкуренции» – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Закон «О коммерческой тайне» – Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне».
Закон «О прокуратуре Российской Федерации» – Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» – Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности».
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях.
НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации.
УК РФ – Уголовной кодекс Российской Федерации.
2. Официальные издания
БНА – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
ПГ – «Парламентская газета».
РГ – «Российская газета».
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации».
3. Государственные органы
Банк России – Центральный банк Российской Федерации.
ГД РФ – Государственная Дума Российской Федерации.
МЭР РФ – Министерство экономического развития Российской Федерации.
Минфин РФ – Министерство финансов Российской Федерации.
МЭРТ РФ – Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
Минюст РФ – Министерство юстиции Российской Федерации.
СФ – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Правительство РФ – Правительство Российской Федерации.
Президент РФ – Президент Российской Федерации.
ФКЦБ России – Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.
ФСФР России – Федеральная служба по финансовым рынкам.
Комментарий
к Федеральному закону
от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ
«О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Принят Государственной Думой 2 июля 2010 года
Одобрен Советом Федерации 14 июля 2010 года
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Цель и сфера регулирования настоящего Федерального закона
1. Целью настоящего Федерального закона является обеспечение справедливого ценообразования на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, равенства инвесторов и укрепление доверия инвесторов путем создания правового механизма предотвращения, выявления и пресечения злоупотреблений на организованных торгах в форме неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.
2. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, которые допущены к торговле на организованных торгах на территории Российской Федерации, и (или) с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами, в отношении которых подана заявка о допуске к торговле на указанных торгах, с финансовыми инструментами, цена которых зависит от финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, допущенных к торговле на организованных торгах, и (или) с финансовыми инструментами, цена которых зависит от финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, в отношении которых подана заявка о допуске к торговле на указанных торгах.
3. Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям, связанным:
1) с осуществлением Центральным банком Российской Федерации (Банком России) (далее – Банк России) и иными лицами, действующими от его имени, операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой в целях реализации Банком России функций по осуществлению единой государственной денежно-кредитной политики, защите и обеспечению устойчивости рубля;
2) с осуществлением Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо финансовыми органами субъектов Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации операций с финансовыми инструментами в целях управления государственным долгом;
3) с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований (местными администрациями) в соответствии с уставами муниципальных образований операций с финансовыми инструментами в целях управления муниципальным долгом.
4. Требования к порядку использования и защиты инсайдерской информации, относящейся к сведениям, составляющим государственную и налоговую тайну, а также ответственность за нарушение указанного порядка устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.