Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод – метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, а о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.
Таким способом не всегда удается разделить нормы разных отраслей (или подотраслей) права, соединенных в одном законодательном акте. Тогда приходится ограничиваться различиями только в самом предмете регулирования. Это касается, в частности, норм избирательного права, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ. Не случайно в нем немало отсылок к федеральным законам и законам субъектов Федерации. И все же он не удерживается от того, чтобы напрямую урегулировать некоторые отношения, связанные с местными референдумами и муниципальными выборами. Конечно, в их организации есть свои особенности. Но это не исключает их из предмета конституционного права. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ «заступает на территорию» избирательного законодательства и соответственно другой подотрасли конституционного права. В этом случае, как и в некоторых других, преследовалась цель комплексного определения путей муниципальной реформы. К сожалению, при этом законодательные новеллы вносились вопреки нормам действующего избирательного законодательства, были допущены неточности и ошибки, приведшие к коллизиям разных, однопорядковых по своей юридической силе и месту в системе законодательства нормативных актов, внесению серий исправлений и поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, которые, тем не менее, так и не разрешили до конца некоторые спорные моменты (например, о том, что число депутатов, избираемых от одного поселения в представительный орган муниципального района, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа района, или об избирательной комиссии муниципального образования, которая согласно новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ хотя и является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления). Вероятно, лучше, логичнее и, наверное, удачнее было бы вносить новеллы в порядок организации и проведения муниципальных выборов либо путем изменения соответствующих норм федерального избирательного законодательства, либо путем одновременного обновления избирательного законодательства и принятия Федерального закона № 131-Ф3.
Вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования следует отнести регулирование выборов муниципалитетов к избирательному праву в том виде, как оно сложилось и развивается на практике.
Муниципальное право в его «собственном» содержании складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример – Федеральный закон о порядке регистрации уставов муниципальных образований, сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.
Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13]. Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.
То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планированию территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.
Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой, «вторичной» в значительной мере, отрасли права.
Глава II. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
Понятие муниципального права используется в настоящем учебнике не только как совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления. Муниципальное право – это также составная часть юридической науки, представляющая систему знаний, идей о данной отрасли права. Оно имеет целью представить тенденции правовых установлений, относящихся к местному самоуправлению, особенности реализации этих установлений на практике, обосновать доводы в пользу дальнейшего развития и совершенствования правовых институтов в данной области.
Будучи правовой наукой, наука муниципального права не может не быть связана с наукой о местном самоуправлении, которая имеет богатое междисциплинарное содержание, огромную литературу, посвященную как содержанию института и теории местного самоуправления, так и анализу социального наполнения местной власти во всем его богатстве. Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Ей посвящают свои труды многие зарубежные и отечественные ученые. До сих пор для современных научных исследований имеют значение теории местного самоуправления, возникшие одновременно с появлением самого института местного самоуправления. Основные из них – теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория и государственная теория. Они последовательно возникли с середины XIX в. и стремились исследовать социальную природу института муниципального управления, его отношения с государственной властью, его значение для населения.
Создателями теории свободной общины были французские и бельгийские ученые – Турд, Токвиль, Гербер, Аренс и др. С их точки зрения, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую – общинную или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. Получалось, что коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве».
Нежизнестойкость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла государство и общину. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Пешков. В своих работах «Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г.» (1865) и «О праве самостоятельности как основе самоуправления» (1871) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему права гражданского или частного, так же точно отличного, как и от права государственного.
Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию князь А.И. Васильчиков. В своем трехтомном труде «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869–1891) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями, а среди органов самоуправления различал две категории – «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым – уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения Васильчикова, эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества.
Ярким приверженцем общественной теории самоуправления был Б.Н. Чичерин. В работе «Курс государственной науки» (1894–1898) ученый подчеркивал, что в организации государственного управления соединяются государственный и общественный элементы. Он предложил собственное определение местного самоуправления – это именно организация общества, как оно есть. По мнению исследователя, первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны быть построены на тех началах, на которых строится само общество. Чичерин отмечал, что выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве. В полном соответствии с подходом к учреждениям самоуправления как учреждениям общественным находилось и воспринятое Чичериным у немецких авторов положение о «собственном» и «препорученном ведомстве», о разделении компетенции общины на дела местные и дела государственные, данные к заведованию органам общинного самоуправления. У немецких ученых он заимствует также взгляд на общину как на корпоративный союз, предшествовавший в своем возникновении государству.
В соответствии с теорией «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства как особого юридического лица, а органами городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы суть субъекты предоставленных им правительственных прав, которые государство передало этим единицам в полное обладание. Поскольку государство является гарантом неприкосновенности любых прав, оно имеет подобные обязательства и в отношении общины. Управление делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не учреждениям государства. Отсюда – необходимость выборных коммунальных органов в противоположность учреждениям, создаваемым правительством.
Общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления сменила во второй половине XIX в. государственная теория, которая видела в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера есть дело государственное, и главный смысл местного самоуправления – не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям.
Государственную теорию впервые сформулировали немецкие юристы Л. Штейн и Р. Гнейст. Мысль о земских учреждениях как установлениях государственных развивал русский академик С. Безобразов. Истинные органы самоуправления, подчеркивал он в статьях «Государство и общество» (1882), возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве.
В 1880-е гг. более других занимался теоретическими аспектами самоуправления профессор А.Д. Градовский. В работе «Начала русского государственного права» он первым из русских ученых провел четкие грани между «децентрализацией» и «самоуправлением», выделив самоуправление из общего понятия децентрализации. Однако Градовский примыкал к сторонникам государственной теории самоуправления, так как считал, что особых местных дел, местных задач не существует: все дела, как находящиеся в ведении самоуправления, так и оставленные государством в своей компетенции, – государственные. Следовательно, и органы самоуправления суть органы государственной власти.
Н.М. Коркунов, признавая государственную природу органов самоуправления, все-таки стремился определить признаки, отличающие эти органы от органов бюрократического управления. В двухтомном «Русском государственном праве» (1909) профессор Коркунов отвергал теории, полагающие особое отличие органов самоуправления от других административных органов в том, что их личный состав формировался путем выборов. Но он не разделял и теорию Гнейста, утверждавшего, что характерным признаком самоуправления является бесплатный труд местных должностных лиц. Соглашаясь с Л. Штейном, Коркунов видел главное отличие самоуправляющихся союзов в особой их корпоративной самостоятельности, в том, что органы самоуправления являются органами не государства (хотя и несут государственные функции), а самоуправляющихся местных общин, юридическими лицами, особыми самостоятельными субъектами прав, находящимися с государством в юридических отношениях.
Профессор Н.И. Лазаревский в сборнике «Мелкая земская единица» (1902), который он редактировал, пытался найти особые отличительные признаки самоуправления в его независимости от воли центральной государственной власти, в предоставлении ему свободы деятельности в сфере его компетенции. Для обеспечения реальной независимости органов самоуправления, по мнению ученого, наилучшими средствами являются «гласный характер деятельности по крайней мере части органов самоуправления», «избрание должностных лиц самоуправления, и притом на более или менее краткий срок», причем эти должностные лица должны принадлежать к местному населению.