Политическая жизнь в России, состояние местного самоуправления доказывают правильность этой мысли. Сейчас вряд ли есть смысл анализировать российскую модель местного самоуправления с точки зрения восприятия ее как «своей», вычислять, что в ней от англосаксонской, французской, немецкой или скандинавской моделей. Но остается фактом, что наша модель в своем правовом оформлении немало заимствовала из зарубежного опыта, хотя многие органы муниципальных образований, как бы они ни назывались, по содержанию и стилю своей деятельности до сих пор связаны с традициями, к сожалению, не всегда самым лучшими, местных
Советов народных депутатов. Российское местное самоуправление не может быстро оторваться от корней советской системы. Поэтому так ощутимо кое-где сопротивление местного «материала» новым формам организации власти на местах.
На нынешнем этапе местное самоуправление в России являет собой довольно пеструю картину – по темпам продвижения вперед к конституционной модели устройства местной власти. Наиболее видной общей чертой местного самоуправления, знаменующей сдвиг к утверждению демократической цивилизованной местной власти, является осуществление выборности его важнейших органов, наличие прежде всего выборных представительных органов, наделенных правом решения главных вопросов местной жизни. Во всем другом движение вперед неравномерно в разных регионах, на разных уровнях самоуправления.
Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия заключается в том, что сегодня местное самоуправление выступает как самоуправление его органов (к тому же не всегда оптимально выполняющих свои функции), а не самого населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ слабо вовлечены в решение самоуправленческих дел. Ими заправляют во многих местах исключительно органы местного самоуправления, связанные с населением через выборы. Причем наибольших результатов в разных сферах местной жизни – жилищно-коммунальном хозяйстве, жилищном строительстве, благоустройстве, образовании, здравоохранении и других добиваются органы местного самоуправления в крупных и средних городах. Здесь наиболее развита инфраструктура, шире пообъектный состав муниципальной собственности и возможности финансового маневра. В Нижнем Новгороде, Омске, Томске, Иркутске, Челябинске, Свердловске, Саратове и ряде других городов муниципалитеты успешно осваивают новые экономические рычаги управления, умело распоряжаются муниципальной собственностью, используя рыночные отношения и развивая внешнеэкономические связи.
На этом фоне существенно бледнее выглядят достижения муниципальных образований в сельской местности, где у местного самоуправления гораздо скромнее материальные и финансовые возможности.
Так или иначе, с большей или меньшей последовательностью местное самоуправление в Российской Федерации постепенно развивается и утверждается. Сейчас оно проходит один из этапов своего продвижения к конституционной модели. Каждый день приносит перемены, добавляет нечто новое к тому, что уже достигнуто. Изучать этот динамичный этап необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и, наоборот, негативные явления, мешающие продвижению вперед.
2. Политико-социальное и функциональное назначение местного самоуправления
2.1. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление служит одним из устоев жизни нашего общества и государства, закрепленных в Конституции РФ
В ряду основ конституционного строя местное самоуправление следует рассматривать как фундаментальный институт, в значительной мере определяющий сущностное содержание российского государства как демократического, правового и социального государства. В главе Конституции об основах конституционного строя
о местном самоуправлении говорится в связи с осуществлением народом своей власти, формами собственности, в том числе на землю, ролью самоуправления в системе управления обществом. Эти нормы, как и все нормы данной главы Основного закона, имеют особую юридическую силу – законодатель обязан следовать данным нормам при дополнении или изменении остального текста Конституции. Другие нормы Конституции о местном самоуправлении развивают нормы, определяющие местное самоуправление как одну из основ конституционного строя.
Значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя наиболее ярко выражается в том, что оно наряду с другими конституционными институтами воплощает демократические идеи нового российского государства.
В местном самоуправлении заложен огромный демократический потенциал. Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что именно на местном уровне непосредственным образом может быть обеспечено участие граждан в управлении государственными делами.
Но демократия не исчерпывается участием граждан в управлении. Это еще и гласность, свобода обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться законным образом его учета в актах и действиях соответствующих органов. И местное самоуправление способствует этому.
Демократия – это еще и внутреннее ощущение гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. И местное самоуправление может гарантировать это, поскольку располагает широчайшим спектром способов и форм приобщения граждан к решению насущных жизненных проблем.
Демократия – это еще и политический режим, когда закон и реальность совпадают, а политический режим возникает как сочетание соответствующих идеологических установлений и как результат действий органов государства, правящих социальных сил и политических партий[14]. Если государство претендует на то, чтобы считаться демократическим, в нем должно обеспечиваться единство государственных институтов, свобода человека и гражданина. Будучи структурой, объединяющей государственные и общественные начала, местное самоуправление способствует реализации и этой стороны демократии.
Конечно, демократия – это не беспредельная свобода действий всех и каждого. Она строится на дисциплине, организованности, ответственности личности перед обществом и государством (а не только их ответственностью перед личностью). Демократия несовместима с анархией, несоблюдением закона, пренебрежением интересами других людей. И местное самоуправление, действующее на основе закона и приближенное к отношениям людей на корневом уровне общества, может и должно способствовать утверждению такого демократического порядка.
2.2. Местное самоуправление как форма народовластия
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Таким образом, источник власти един. Вместе с тем формы ее реализации различны. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти. Его применение позволяет конкретизировать и развить содержание конституционного определения народовластия, выделить в ряду его проявлений государственную власть, реализуемую государственными органами и должностными лицами, общественную власть, т. е. власть общественных объединений, и муниципальную власть, осуществляемую на основе местного самоуправления.
В правовых системах некоторых стран власть общественных объединений и муниципальная власть не разграничиваются. И та, и другая считаются корпоративной публичной властью с учетом того, что общественные объединения и муниципалитеты суть корпорации разных видов. В российской правовой доктрине и практике та и другая власти различаются.
Понятие муниципальной власти введено в официальный оборот Конституционным Судом РФ в его постановлениях от 24 января 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Суд определил, что органами государственной власти местного уровня и муниципальными органами осуществляется публичная власть. Понятие публичной власти Судом не было раскрыто, но по смыслу судебного решения это власть, выражающая и защищающая общественные интересы.
В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти. Вместе с тем ряд авторов стремится доказать, с одной стороны, что в муниципальной власти преобладают качества общественной власти, поскольку муниципальные образования являются «по преимуществу», «прежде всего», «главным образом» структурами гражданского общества, а с другой стороны, что муниципальная власть – это разновидность государственной власти, поскольку муниципалитеты суть особые государственные структуры. На самом деле спор о том, чего больше в местном самоуправлении – общественного или государственного, бесперспективен.
Дело в том, что соотношение в муниципальной власти элементов государственной и общественной власти непостоянно. Оно меняется в зависимости от обстоятельств политического, экономического и культурного свойства. В некоторых странах местная власть выросла из общественной власти, но теперь, как и везде, она отнюдь не отделяется полностью от государственной власти. Пока государство существует, оно в той или иной степени будет присутствовать в местном самоуправлении. Установить меру этого присутствия раз и навсегда, тем более для всех стран и для всех этапов развития каждой страны, невозможно.
Местное самоуправление – рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. Нахождение оптимальных способов и форм такого сочетания – задача политического искусства, основанного на глубинном измерении всех составляющих процесса социального развития.
В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государственной и муниципальной власти, государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст. 12 Конституции говорит о муниципальной власти как об одном из уровней народной власти. Речь идет прежде всего и главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
Ее органы формируются без вмешательства органов государственной власти и их решения не требуют согласования с органами государственной власти или одобрения этих органов. Представительные выборные органы местного самоуправления, принимающие важнейшие решения, состоят по преимуществу или целиком из депутатов, для которых работа в этих органах не является профессией, они действуют на общественных началах. Удельный вес вопросов, решаемых в формах прямой демократии (референдумы и др.), у муниципалитетов выше, чем у органов государственной власти. Возможности прямого влияния населения на местные дела значительно шире, чем на дела региональных или тем более федеральных, государственных инстанций. Муниципальная власть – «своя», самая близкая к населению, власть. Эта близость, кроме всего прочего, заключается в тесной, органической связи местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением, составляющим один из институтов гражданского общества. Органы местного самоуправления непосредственно опираются во многих своих действиях на этот институт, включают его в решение вопросов местной жизни.
Вместе с тем функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Решения, принимаемые в системе местного самоуправления, – это, как отмечалось выше, не просто рекомендации членам территориального сообщества, которые можно учитывать, а можно и не принимать во внимание. Это властные акты, обязательные для всех, кто проживает в муниципальном образовании. Их выполнение обеспечивается при необходимости средствами государственного принуждения.
Местное самоуправление определенным образом встроено в систему государственной организации общества. Функции местного самоуправления, установленные Конституцией и законами, должны непременно выполняться. За несоблюдение законов органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность.
2.3. Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина
Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ.
При этом следует четко представлять отличие этого права от других близких ему по содержанию конституционных прав граждан. Иногда в литературе содержание этого права вольно или невольно расширяется, и оно становится мало различимым с конституционным правом на объединение, т. е. с правом на свободное создание общественных организаций. К данному выводу нельзя не прийти, если право на осуществление местного самоуправления толковать как безоговорочную возможность самоорганизации. Такое понимание связано с толкованием местного самоуправления как института только гражданского общества или «прежде всего», «по преимуществу» гражданского общества. Однако на деле данная точка зрения мало соответствует современному реальному местному самоуправлению.
Это понимание местного самоуправления давно уже было подвергнуто критике. Причем высказанные против него аргументы и сегодня не потеряли своей актуальности и убедительности.
Выдающийся русский юрист-государствовед Н.М. Коркунов писал о различиях между началом свободы союзов и самоуправлением: «Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы… Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует»[15].