Марина Владимировна Лушникова, Андрей Михайлович Лушников
Курс права социального обеспечения
К читателю
Ни наука, ни жизнь не сказали, да едва ли и могут сказать, свое последнее слово, что, следовательно, для каждого поколения в области знания и практической деятельности предстоит выполнить свою долю труда.
Н.Х. Бунге (1823–1895), российский юрист и экономист, государственный деятель
Данная работа представляет собой первый опубликованный в нашей стране Курс права социального обеспечения. В российской юридической науке уже на рубеже XIX–XX вв. сложилась довольно обширная практика подготовки курсов по отдельным отраслям права. Это касается прежде всего Курсов гражданского, уголовного и финансового права. В советской юридической науке этот жанр в силу объективных и субъективных причин не получил развития. В последнее десятилетие XX в. произошел возврат к практике написания курсов. Как правило, курсы сочетали черты учебного издания и монографического исследования. С первым их роднили традиционная для учебников структура, дидактическое изложение материала, относительно общий перечень рассматриваемых проблем. Сходство с монографическими исследованиями объяснялось большей глубиной, дискуссионным характером изложения, подчеркнутой авторской позицией в выборе ключевых вопросов и их освещением, авторы попытались придерживаться данной традиции. Некоторые общие жанровые и сюжетные подходы были выработаны при подготовке предшествующих публикаций[1]. Отметим, что в постсоветский период отдельные проблемы права социального обеспечения в ключе регулирования рынка труда были рассмотрены в Курсе российского трудового права, подготовленном коллективом кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета[2].
Очевидно, что проблемы правового регулирования социально-обеспечительных отношений затрагивают в той или иной мере права и интересы практически всех граждан. Они тесно интегрированы с вопросами экономики, политики, социальной сферы, культуры, религии, демографии. Правовая сторона «социального вопроса», и в целом социальная политика в России, традиционно были достаточно непоследовательными и противоречивыми, оставаясь таковыми и сейчас. Конечно, любая отрасль права отражает различные стороны общественных отношений, но право социального обеспечения «встроено», органически включено в их совокупность. Все это придает социально-обеспечительной проблематике не только известную глубину, но и объем. В этой связи теоретические и практические проблемы отрасли необходимо рассматривать в двух разрезах: горизонтальном и вертикальном. В противном случае есть опасность уподобиться слепцам из буддисткой притчи о слоне, которые на ощупь и по отдельным частям тела этого животного хотели сделать вывод о том, что перед ними находится.
Вертикальный разрез предполагает анализ актуальных проблем отрасли через их историческое развитие, сложившиеся типы и модели социального обеспечения, выявление их позитивных и негативных сторон. Горизонтальный разрез более многообразен. Он презюмирует изучение «пограничных» сфер правового регулирования с другими отраслями права. В данном случае речь идет о взаимных пересечениях с предметами прежде всего трудового, гражданского, финансового и административного права, о выходе на такое понятие, как «сфера действия права социального обеспечения». «Встроенность» в совокупность общественных отношений рассматриваемого сегмента выводит нас на взаимодействия с другими гуманитарными науками, прежде всего философией и социологией, а также экономикой, политологией и др. Рискнем предположить, что многие концептуальные проблемы права социального обеспечения вообще невозможно рассмотреть вне контекста философского осмысления права на существование социологических концепций человеческого общежития, экономических проблем социального страхования и др. Это по определению придает данному исследованию элементы междисциплинарности.
Такой подход предопределил структуру представляемого вниманию читателей Курса и его специфику. Концептуально он разделен на три раздела. В первом из них генезис и развитие российского социально-обеспечительного законодательства рассматриваются в контексте и во взаимосвязи с аналогичными процессами на Западе, т. е. в сравнительно-правовом ключе. Особенно это касается периода конца XIX – начала XX в. и начиная с 90-х гг. XX в., когда данная связь была наиболее тесной. Это позволило озаглавить нашу работу как Курс права социального обеспечения в силу наличия в ней сравнительно-правового и международно-правового аспектов. Вместе с тем основное внимание уделяется развитию и современному состоянию отечественного права социального обеспечения. Значительное место уделено основным исторически сложившимся видам социального обеспечения (благотворительность и общественное призрение, социальное страхование, государственная социальная помощь, государственное социальное обеспечение). Их правовые модели рассматриваются преимущественно на примерах Германии и Франции, реже Великобритании и США, а также других стран. Хронологически нормативный материал доведен до конца прошлого века, а в отдельных случаях – до сегодняшнего дня. Модели социального страхования Бисмарка и Бевериджа показаны через их развитие и трансформацию. В каждом разделе есть специальный подраздел, посвященный дореволюционному отечественному законодательству. В специальную главу выделен анализ советского и постсоветского права социального обеспечения.
Второй раздел связан с уже упомянутым горизонтальным разрезом проблемы. Впервые нами комплексно рассмотрены вопросы философии и социологии права социального обеспечения. Особое место при этом уделено философско-правовому осмыслению взаимодействия права на существование, на труд и на социальное обеспечение. Отдельный подраздел посвящен обоснованию права на существование в российской философско-правовой традиции. Принципиальное значение имеют социологический обзор общих подходов к социальным проблемам в рамках консерватизма, либерализма и социализма, а также учения солидаризма, кейнсианства, новая трактовка социальных прав человека и роли государства в их обеспечении. В данном контексте проведен обзор многообразия понимания такого генерализирующего понятия, как социальное право. Еще раз подчеркнем, что для адекватного восприятия правовых проблем социального обеспечения целесообразно познакомиться с литературой, раскрывающей другие стороны этого многообразного феномена. В этой связи представляют особый интерес публикации современного экономиста В.Д. Ройка[3].
Очевидно, что два первых раздела имеют самостоятельное значение. В то же время они служат своеобразным прологом к третьему разделу, посвященному преимущественно теоретическим проблемам отрасли и путям их практического решения. Первоначально нами рассмотрено развитие теоретического отраслевого учения в досоветский и советский периоды. Наконец, центральное место в разделе занимает анализ проблем современной теории российского права социального обеспечения в сравнении с мировыми тенденциями. При этом анализируется и современное российское отраслевое законодательство. Принципиальное значение имеют констатация формирования нового облика российского права социального обеспечения в современных условиях и очерчивание его контуров в рамках концепции органического единства частных и публичных начал. Это же касается обоснования юридических конструкций как современных системообразующих факторов права социального обеспечения. Далее рассмотрены основные вопросы общей части отрасли: предмет, метод, социальное назначение и функции, отдельные виды социально-обеспечительных правоотношений, а также место права на социальное обеспечение в системе прав человека. Отдельная глава посвящена международному праву социального обеспечения.
Многоуровневый характер предлагаемого исследования позволяет определить некоторые тенденции и перспективы развития отрасли права социального обеспечения на будущее. Это попытка футуролистического взгляда на социальное обеспечения с учетом того, что ростки этого будущего можно рассмотреть уже сейчас. Современные, сиюминутные проблемы отрасли, безусловно, важны, но необходим и взгляд в завтрашний день. В противном случае мы рискуем остаться «на перроне старых подходов», тогда как «поезд глобальной трансформации» уйдет вперед. Подобных попыток комплексного осмысления будущего рассматриваемой отрасли в современной науке пока не предпринималось. Относительно трудового права образец подобного исследования дал И.Я. Киселев[4].
Как уже указывалось, работа носит не только теоретический, но и прикладной характер с широким привлечением современного нормативного и правоприменительного материала. По дискуссионным проблемам авторы высказывают предложения, возможные варианты заимствования из опыта прошлого или современного законодательства западных стран. Выводы излагаются обычно по каждой главе и разделу. Очевидно, что в рамках одной книги нельзя в равной мере осветить все ключевые вопросы целой отрасли и науки. В этой связи наибольшее внимание обращается на спорные или малоисследованные проблемы. Авторы не претендуют на полноту освещения заявленных тем, а некоторые положения и выводы работы дискуссионны, не всегда совпадают с доминирующей в науке права социального обеспечения позицией. Мы уверены, что дальнейшее развитие отрасли связано с ее теоретическим и нормативным обновлением с учетом новых социально-политических и экономических реалий.
В приложении помещены краткие биографии и списки основных публикаций ведущих российских ученых, которые стояли у истоков науки права социального обеспечения, внесли существенный вклад в ее развитие.
Обращаем внимание еще на одну дидактическую проблему. В соответствии с вступлением России в болонский процесс уже начался перевод российского образования на двухуровневую систему: бакалавриат-магистратура, и данный процесс, вероятно, будет только интенсифицироваться. Это требует для подготовки магистров наличия учебных пособий, охватывающих больший круг теоретических проблем в контексте зарубежного опыта и междисциплинарных связей. В настоящее время уже существуют современные учебники, подготовленные с учетом происходящих в законодательстве изменений[5]. Специфика нашей работы заключается в том, что более подробно рассматриваются вопросы, только затронутые в других изданиях или вообще обойденные в них вниманием. Наоборот, достаточно традиционные и не вызывающие дискуссий проблемы рассмотрены нами фрагментарно или только обозначены. В этой связи данный Курс рекомендуется использовать не столько вместо, сколько вместе с другими учебными изданиями более традиционной структуры с целью углубленного изучения права социального обеспечения.
Авторы с благодарностью примут замечания читателей, постараются учесть предложения по совершенствованию содержания этой книги.
Раздел 1 Генезис и развитие социально-обеспечительного законодательства: сравнительно-правовой очерк
История…не учительница, а надзирательница: она ничему не учит, а только наказывает за незнание уроков.
В. О. Ключевский
Глава 1. Феномен благотворительности и общественное (социальное) призрение
1.1. Истоки общественного призрения: от зари человечества до Кодекса Юстиниана
В дореволюционной России развитию благотворительности и социального призрения было посвящено довольно большое число как публикаций отечественных ученых[6], так и переводных работ иностранных авторов[7]. Соответствующие разделы имелись во всех учебниках по полицейскому праву[8]. История социального призрения затрагивалась в части публикаций 10—20-х гг. XX в.[9]. В дальнейшем этот сюжет крайне редко и фрагментарно освещался в исследованиях советского периода. Это же можно сказать и о постсоветских временах. Некоторое оживление наметилось только в последние годы, когда данная проблема начала изучаться в совокупности с общей историей социального обеспечения и социального страхования[10]. Между тем, правовое опосредование благотворительности не утратило своего значения. Наоборот, в свете происходящих в последние 15 лет изменений в социально-экономической жизни оно стало весьма актуальным. Благотворительность была исторически первой формой социального призрения и далекой предтечей социального обеспечения. Именно недостаточность благотворительности породила другие формы социального призрения, о которых пойдет речь в следующих разделах. Отметим, что благотворительность является своеобразным проявлением человеческой природы, внутривидовой солидарности и сострадания к ближнему. В этом контексте она была присуща человеку изначально, чем, собственно, и выделяла его во многом в ряду других живых существ. Очевидно, что поддержка беременных и женщин, воспитывающих маленьких детей, на ранних этапах первобытно-общинного строя была скорее проявлением биологического устремления к сохранению рода, что спокойно позволяло освобождаться от стариков, больных и увечных. Мы же в дальнейшем будем говорить о благотворительности и социальном призрении, которые освещены авторитетом религии, влиянием общины или корпорации, велениями государства. В этом контексте благотворительность начала проявляться также при более развитом первобытно-общинном строе.
Отметим, что «благотворительность» традиционно понимается как оказание милостыни, добровольное пожертвование, иная материальная помощь или услуга неимущим (творение блага). Под ней будет подразумеваться помощь со стороны общества или государства лицам, которые, по представлениям своего времени, нуждаются в ней. Термин «призрение» имеет религиозные корни и в контексте христианского учения призревать означает любить, быть милостивым. Следовательно, в практическом ключе призревать – проявлять любовь через милость, помощь ближнему. Противоположностью является призрение – пренебрежение, игнорирование. Общественное (социальное) призрение, в отличие от эпизодической частной или даже общественной благотворительности, имело более систематический и организованный характер обычно по линии органов политической власти или церкви. Публичное призрение является ближайшим переходным звеном к социальному обеспечению.
Колыбелью более или менее организованной благотворительности был Древний Восток. Изначально она имела религиозную основу и была связана с последующим воздаянием в другой жизни. Законы Моисея, касающиеся общественной жизни, содержали не общие нравственные правила, а императивные веления: о юбилейных годах, срочном рабстве, предписаниях о помощи больным, предохранительных мерах против нищеты и др. По мнению ряда ученых, эти нормы создавали редкую по своей стройности систему, которая являлась в то время недостижимым идеалом для других народов и на высоте которой недолго удерживались и сами евреи[11]. Кротость и гуманизм Моисея, как и его законодательства, выражались не в жалости и прощении, а в более мягком характере наказаний, ограничении властного гнева и произвола. Кротость и милосердие также были более щадящими, если можно так выразиться, адресными и обоснованными. При этом нравственные заповеди стали впервые наиболее общими принципами законодательства[12].