18) международное сотрудничество в области охраны труда;
19) проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
20) установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей.
Итак, основной целью законодателя в области охраны труда является создание условий трудовой деятельности, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников. Он создает целый механизм для достижения своей цели.
Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда возлагается на органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, работодателей, объединения работодателей, а также профессиональные союзы, их объединения и иные уполномоченные работниками представительные органы по вопросам охраны труда.
Полномочия и права всех этих органов регламентируются ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Государственная деятельность в сфере охраны труда должна протекать по следующим направлениям:
1) обеспечение приоритетного сохранения жизни и здоровья работников;
2) принятие и реализация нормативных правовых актов РФ и ее субъектов об охране труда, а также федеральных, региональных целевых программ улучшения условий и охраны труда;
3) профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников;
4) государственное управление охраной труда;
5) государственный надзор за соблюдением требований охраны труда;
6) государственная экспертиза условий труда;
7) расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
8) защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основании обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
9) установление компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, которые нельзя устранить при современном техническом уровне производства и организации труда;
10) координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности;
11) распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;
12) участие государства в финансировании мероприятий по охране труда;
13) подготовка и повышение квалификации специалистов по охране труда;
14) организация государственной статистической отчетности об условиях труда, а также производственном травматизме и их материальных последствиях;
15) обеспечение функционирования единой информационной системы по охране труда;
16) международное сотрудничество в области охраны труда;
17) проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение новой техники и технологий, обеспечивающих безопасность труда, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
18) установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет работодателей[3].
Выполнение мероприятий по данным направлениям невозможно без принятия необходимых правовых актов и наличия материальной базы. Обязанность по их обеспечению возложена на органы государственной власти РФ и ее субъектов, органы местного самоуправления. Реализация этих актов происходит на местах, в конкретных организациях, конкретными работодателями. Правовой элемент в системе по охране труда должен занимать ведущее положение, т. к. принимаемые уполномоченными органами правила поведения призваны сохранить жизнь и здоровье работников в процессе трудовой деятельности. Но забывать о материальных ресурсах не стоит, ведь отсутствие денежных средств может свести на нет все действия законодателя. Зачастую материальное положение работодателя оказывается решающим фактором в области охраны труда. Кроме того, необходимо проведение организационных и иных мероприятий. Таким образом, охрана труда как система мероприятий по сохранению жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности выходит за рамки чисто правовой деятельности.
Обратим внимание на то, что правомерное поведение работодателя в сфере охраны труда может быть обеспечено через деятельность не только полномочных государственных органов, но и самих работников, которые могут отказаться от выполнения трудовых обязанностей до устранения работодателем нарушений законодательства.
2.2. Государственное управление охраной труда
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах декларирует, что государство признает право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. В соответствии со ст. 2.1 и 8.1 Пакта государство, подписавшее Пакт, обязуется принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в нем прав всеми надлежащими мерами и способами.
Россией также ратифицирована Конвенция МОТ 1981 г. № 155 «О безопасности и гигиене труда в производственной сфере». Статьи 4, 6 и 15 Конвенции прямо предусматривают, что государство, ратифицировавшее данную Конвенцию, разрабатывает и осуществляет согласованную политику в области безопасности труда, закрепляя соответствующие функции и обязанности государственных органов в этой области, принимает меры по обеспечению необходимой координации их деятельности, включая создание центрального органа, ведающего вопросами охраны труда.
Данные положения нашли свое отражение в российском законодательстве. Так, ч. 3 ст. 37 Конституции РФ устанавливает, что каждый российский гражданин имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.
При этом государственное управление охраной труда является одним из основных направлений государственной политики в сфере охраны труда. Это нашло свое закрепление в ст. 210 ТК РФ.
Прежде всего необходимо определить, что же такое «государственное управление охраной труда»? Действующее законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос. Законодательство субъектов РФ либо вообще не дает определения этого термина, либо определяет государственное управление охраной труда как регламентируемую правовыми, нормативными, руководящими и методическими документами деятельность субъектов и объектов управления, должностных лиц по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, осуществлению правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических и иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе труда[4].
Некоторыми теоретиками высказывается точка зрения, что государственное управление в области охраны труда – это упорядочивающее воздействие государства в области охраны труда через деятельность, осуществляемую соответствующими органами, и через санкционированную им деятельность других органов, не являющихся по своему статусу государственными[5].
Для начала определим термин «управление». Толковые словари толкуют слово «управлять» как «направлять ход, движение кого-нибудь или чего-нибудь», «руководить, направлять деятельность, действия кого-нибудь или чего-нибудь». Таким образом, управление можно понимать как обладание правом изъявлять свою волю другим, не имеющим такого права, но имеющим обязанности ее выполнять[6].
Тот, кто осуществляет управление, называется субъектом управления; тот, кем управляют, – объектом управления.
Применительно к сфере управления охраной труда субъект должен обладать распорядительно-властными полномочиями, т. е. в качестве субъекта выступают государственные органы, т. к. лишь они вправе изъявлять государственную волю. Объектами являются все те, на кого распространяются нормы права, принятые органами государственной власти и управления.
Согласно ст. 216 ТК РФ государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда (ст. 216 ТК РФ).
Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 216 ТК РФ). В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты РФ принимают законы о местном самоуправлении, основываясь на положениях настоящего Федерального закона. Этими региональными законами и определяются полномочия органов местного самоуправления в области охраны труда.
Таким образом, государственное управление – это деятельность органов РФ, субъектов Федерации, местного самоуправления, обладающих государственно-властными полномочиями, в целях реализации государственной политики в определенной сфере (отрасли, области) управления.
На федеральном уровне федеральные органы исполнительной власти, ведающие охраной труда, входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую Президентом РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, ведающие вопросами охраны труда, входят соответственно в структуру органов исполнительной власти субъектов Федерации и структуру муниципальных образований.
Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления своими согласованными действиями должны реализовывать основные направления государственной политики в области охраны труда.
Таким образом, субъектами управления, обязанными реализовывать основные направления государственной политики в области охраны труда, могут являться органы государственной власти и управления, государственные органы и иные органы, имеющие специальную компетенцию.
2.3. Структуры по охране труда в организации
В соответствии со ст. 217 ТК РФ в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля за их выполнением у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области.
Таким образом, ст. 217 ТК РФ не обязывает руководителей организаций, не осуществляющих производственную деятельность, создавать службы охраны труда. Руководители таких организаций сами решают, создавать или нет такую службу.
В организации с численностью 50 работников и менее решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда принимается работодателем с учетом специфики деятельности данной организации.
При отсутствии в организации службы охраны труда (специалиста по охране труда) работодатель заключает договор со специалистами или с организациями, оказывающими услуги в области охраны труда.
Структура службы охраны труда в организации и численность работников службы охраны труда определяются работодателем с учетом рекомендаций федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда (ст. 217 ТК РФ).
В целях оказания помощи работодателям в организации работы службы охраны труда разработаны Рекомендации по организации работы службы охраны труда в организации (утв. постановлением Минтруда РФ от 8 февраля 2000 г. № 14).
На основе Рекомендаций в организациях, осуществляющих производственную деятельность, разрабатываются положения о службе охраны труда, учитывающие специфику их организационно-правовых форм.
В разделе I Рекомендаций установлено, что управление охраной труда в организации осуществляет ее руководитель. Для организации работы по охране труда руководитель организации создает службу охраны труда, которая подчиняется непосредственно руководителю организации или по его поручению одному из его заместителей. Службу рекомендуется организовывать в форме самостоятельного структурного подразделения организации, состоящего из штата специалистов по охране труда во главе с руководителем (начальником) службы. Служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими подразделениями организации, комитетом (комиссией) по охране труда, уполномоченными (доверенными) лицами по охране труда профессиональных союзов или иных уполномоченных работниками представительных органов, службой охраны труда вышестоящей организации (при ее наличии), а также с федеральными органами исполнительной власти и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в области охраны труда, организации государственного надзора и контроля над соблюдением требований охраны труда и органами общественного контроля. Работники службы в своей деятельности руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами об охране труда РФ и соответствующего субъекта РФ, соглашениями (генеральным, региональным, отраслевым), коллективным договором, соглашением по охране труда, локальными нормативными актами организации.