Правоохранительная деятельность, или властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан подразумевает меры по предупреждению правонарушений, разрешение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. По мере развития рыночной экономики возросла роль договорной формы в осуществлении функций государства: государственно-властные решения органов государства сочетаются с договорной формой, структурами гражданского общества и гражданами.
К неправовым формам относится организационно-подготовительная работа, необходимая для осуществления функций государства. Эта деятельность не облечена формами права, поскольку не имеет правовых последствий (например, сбор информации, работа с письмами и заявлениями, изучение документации и т. п.).
Свою власть государство выполняет при помощи механизма государства. Механизмом государства называют целостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.
Выделяют следующие характеристики механизма государства: целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, целостность которой поддерживается едиными принципами организации и деятельности государственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности; государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие, они служат для механизма первичными структурными частями, между собой они связаны началами субординации и координации; механизм государства имеет для обеспечения власти учреждения и органы принуждения (армию, полицию, тюрьмы); механизм дает государству возможность осуществлять власть и выполнять функции государства.
Между функциями государства и его механизмом существует нерасторжимая связь, а сам механизм создается для выполнения функций государства, поэтому изменение задач государства тут же отражается на устройстве государственного механизма. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков подсистем.
Структура механизма государства включает в себя: сами государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций; государственные учреждения и предприятия, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.; государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением; организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Однако при любой структуре механизма государства в нем всегда существуют органы управления и органы принуждения. Без них государство существовать не может. Некоторые органы, как понятно из перечня, властными функциями не обладают: они заняты в сфере социальной жизни, экономики и т. д.
Органы государства, его первичную составляющую, иначе называют звеном, или элементом механизма, государства, участвующим в осуществлении функций государства и наделенным для этого властными полномочиями. Органов у государства много, их сложность возрастает от низших (первичных, местных) к высшим. Каждый орган занимает в структуре государственного механизма свое определенное место, если его изъять, то нарушится вся цепочка, по которой реализуются властные функции.
В государственном органе работают государственные служащие и должностные лица, которые абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, то есть являются официальными. Для того чтобы государственные служащие ясно понимали, что от них желает получить государство, для каждого из них (или для группы с одинаковыми задачами) составляются должностные инструкции, в которых даны указания, как и каким образом свою задачу они обязаны выполнять. И рядовые сотрудники и должностные лица следуют должностным инструкциям и выполняют положенные предписания. Но правами обладают различными: должностные лица в отличие от служащих обладают полномочиями издавать правовые акты, самостоятельно проводить их в жизнь.
Органы государства состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Государственные органы наделены компетенциями, то есть властными правомочиями определенного содержания и объема, эти компетенции определены выполняемыми органом задачами. Властные полномочия выражаются в: а) возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права); б) обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.
Для реализации задач каждый государственный орган располагает материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Задачи органы государства проводят в жизнь надлежащими методами и формами.
Органы государства можно разделить по следующим критериям:
1) по способу возникновения: первичные и производные. Первичные органы либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производные органы создаются первичными органами, наделяющими их властными полномочиями. К производным органам относят исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т. д.;
2) по объему властных полномочий органы государства: высшие и местные. Местные органы государства функционируют в административных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы. Высшие органы государства аккумулируют в себе всю государственную власть.
3) по широте компетенции: органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Органы специальной (отраслевой) компетенции исполняют какую-то одну функцию одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).
Исходя из принципа разделения властей все государственные органы высшего порядка разделены на три категории: законодательные, исполнительные и судебные органы.
Законодательные органы. Имеют право издания законов. Могут называться по-разному, но суть одна – это высший представительный орган. По традиции или из государственной необходимости обычно имеет две палаты – верхнюю и нижнюю.
Глава государства. В задачи главы государства входит обеспечивать согласованное функционирование органов исполнительной законодательной и судебной власти в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей.
Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое обычно состоит из главы правительства, его заместителей и членов правительства (министров), которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления. Правительство осуществляет управление страной.
Органы правосудия. Это наиболее сложная система государственных органов, которая состоит из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. Высшую судебную власть представляют верховные и конституционные суды.
К особой системе органов относятся силовые ведомства – вооруженные силы, органы безопасности, полиция (милиция).
Прокуратура. Прокуратура имеет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Последний назначается на должность и освобождается от должности высшей палатой парламента по представлению Президента РФ.
Системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов создаются ими в соответствии с основами конституционного строя.
Органы местного самоуправления не считаются государственными и в механизм государства не входят.
К общим принципам, на которых основано устройство и работа органов госаппарата, относятся такие, которые распространяются на весь механизм государства. Кроме общих существуют частные принципы, которые касаются только какого-то определенного органа или каких-то звеньев механизма. В РФ, например, общие принципы можно разделить на две категории. Первая категория касается принципов, закрепленных в Конституции РФ, вторая – принципов, сформулированных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.
Первая категория включает конституционно закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.
Принцип народовластия (демократизма) проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации – многонациональный народ. Принцип демократизма лежит в основе не только организации, но и деятельности государственного аппарата. Органы государства в любой демократической стране должны действовать от имени и в интересах народа, решая все основные задачи общества и обеспечивая в нем необходимый порядок. Принцип гуманизма выражается в том, что государство позиционирует себя как социальное, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества. Принцип федерализма определяется равноправием всех субъектов федерации. Принцип законности провозглашает равенство всех перед законом и требует соблюдения законов РФ.
Вторая группа принципов касается устройства и деятельности госаппарата, она развивает и углубляет конституционные принципы и закрепляет их на федеральном уровне, в федеральных законах и нормативных актах. Комплексное выражение эта группа принципов получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Среди принципов второго уровня можно назвать принцип единства и целостности государственного аппарата. Суть этого принципа состоит в том, что любой государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государственных органов в масштабах страны. Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на идее единства государственной власти. Принцип профессионализма имеет отношение, прежде всего, к организации и деятельности органов исполнительной и судебной власти, которые должны формироваться и функционировать на профессиональной основе.
Одним их важнейших является принцип разделения властей, который предполагает разделение всей полноты государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первым на необходимость разделения властей указывал еще деятель английской революции Лильберн. Наметки концепции разделения властей можно обнаружить у Дж. Локка, который писал о необходимости разделения законодательной (парламент) и исполнительной (правительство) функций и особо выделял федеративную власть (поддержание внешних сношений).
Ш. Монтескье в качестве основной цели разделения – властей указывал на недопущение злоупотребления властью, он выделял законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Принцип разделения властей был реализован в Конституции США. Главное требование принципа разделения властей, заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, учреждения или отдельного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждая из этих ветвей власти, являясь самостоятельной и сдерживающей одна другую, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специфических формах.
Система «сдержек и противовесов», установленная в Конституции, законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной.
Применительно к законодательной власти используется довольно жесткая юридическая процедура законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии. В системе противовесов важную роль призван играть Президент, который имеет право применить отлагательное вето при поспешных решениях законодателя.
В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом (сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия Правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур, заниматься коммерческой деятельностью).
Для судебной власти есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в его гарантиях, принципах: презумпции невиновности, праве на защиту, равенстве граждан перед законом и судом, гласности и состязательности процесса, отводе судей и т. п. Кроме всего прочего, фиксируются правоограничения, которые запрещают осуществлять функции, принадлежащие по закону другому органу.
Деятельность государственных структур должна ограничиваться их компетенцией, которая основывается на принципе «дозволено только то, что прямо разрешено законом». Особую роль в системе разделения властей играет конституционный суд (либо иные суды, выполняющие функции конституционного контроля).
Государственное управление протекает как определенный, длящийся во времени процесс и проходит четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.
Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса, поскольку прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности. От того, насколько успешно проведена работа на этой стадии, зависит успешность или неуспешность всей дальнейшей работы.