Последовательность этапов процесса государственного стратегического управления зависит как от реализуемой модели государственного управления, так и от особенностей объекта управления. В общем виде могут быть выделены такие этапы, как: определение приоритетов, целей, задач государственного управления, обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве, выбор форм и методов государственного управления, определение необходимых ресурсов, разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий, контроль, мониторинг, оценка эффективности, внесение корректировок и многое другое. Следует отметить особую важность процессного подхода в управлении и необходимость учета всех возможных последствий от принятых решений.
Разработка системы показателей государственного управления тесно связана с проблемой повышения эффективности государственного управления, которой в данной работе уделяется повышенное внимание. В целом саму систему показателей можно разделить на две группы: система показателей, используемых в процессе государственного планирования и контроля за ходом достижения плановых показателей, а также систему показателей оценки эффективности государственного управления. Ко второй группе относятся современные показатели и методики: бюджетирование, ориентированное на результат, система сбалансированных показателей, методика оценки эффективности государственного управления Всемирного банка и ряд других. Со здание сбалансированной, взаимосвязанной системы показателей, отражающей по возможности наиболее полно и достоверно все стороны развития социально-экономических систем, позволяющей оценить эффективность государственного управления, является одной из наиболее важных и сложных задач. Кроме того, расширение спектра методов эффективного управления является одним из приоритетных направлений перехода к современной концепции государственного управления.
Функции государственного управления чрезвычайно многообразны; среди основных, базовых, по аналогии с общим менеджментом, можно выделить государственное стратегическое планирование, государственный контроль, государственную организацию и ряд других, например функцию координации, стимулирования.
Особое внимание следует уделить функции государственного стратегического планирования. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, современная концепция государственного управления связана с внедрением менеджериального подхода к государственному управлению, адаптации подходов и методов стратегического менеджмента. Она направлена на повышение эффективности государственного управления, предполагает использование достижений современного менеджмента на государственном уровне, внедрение управленческих инноваций в государственное управление, расширение перечня используемых методов, ориентацию на человека как на клиента и т. д. Реализация этой концепции предполагает, в том числе, проведение реформы системы органов государственной власти, наделение их новыми полномочиями и ответственностью и т. д. Результатом должна стать модернизация системы государственного управления. Поскольку стратегическое планирование является одной из основных функций стратегического менеджмента, необходимо проанализировать цепочку стратегический менеджмент – государственное стратегическое управление – государственное стратегическое планирование.
Во-вторых, современная ситуация в России в сфере государственного стратегического управления и планирования характеризуется нечеткостью, порой смешиванием основных понятий, что будет показано в одном из следующих разделов. Поэтому необходимо рассмотреть подходы и парадигмы стратегического менеджмента, реализуемые на государственном уровне, особенности государственного стратегического управления и планирования.
Также немаловажную роль играет государственный контроль. Он может подразделяться на политический и общественный, в зависимости от субъектов контроля и т. д. Он должен основываться на системе показателей, указанных выше.
Функция организации в государственном управлении призвана структурировать систему государственной власти, предполагает определение формы правления, административно-территориальное устройство, политический режим, определение полномочий, обязанностей, ответственности всех субъектов государственного управления, формы непосредственного и опосредованного участия в государственном управлении. Также особую роль функция организации играет при проведении административных реформ.
Объекты государственного управления – те, на кого (на что) направлено управленческое воздействие со стороны органов государственной власти. Их можно разделить на две большие группы: объекты общегосударственного управления и объекты государственного регионального управления. В свою очередь региональное управление делится на управление регионом со стороны федеральных властей (внешнее) и непосредственно региональное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Федерации (внутреннее).
В контексте общегосударственного управления в работе рассматриваются модели государственного регулирования, концепции государственного управления, включая стратегическое управление и т. д. С точки зрения регионального управления внимание уделяется особенностям региональной политики, теориям регионального развития, теориям пространственного развития и т. д.
В целом система категорий и понятий государственного управления теоретико-методологических основ и перспективных направлений его модернизации представлена на рис. 1.
Основными категориями данной научно-исследовательской работы являются понятия «государственное регулирование» и «государственное управление». Несмотря на то, что определение роли государства занимало большую часть исследований разных экономических школ, само понятие так и не приобрело точный, устоявшийся смысл, в современной литературе до сих пор идут споры о точном определении этих терминов
11
Рассматривая сущность и основные отличия понятий «государственное регулирование» и «государственное управление», выделим характерные черты современной консенсусной модели государственного управления (государственного менеджмента).
Так, регулирование – это направление развития, движение чего-либо с целью приведения в порядок, систему. Поэтому государственное регулирование трактуется как степень вмешательства государства в экономическую жизнь.
Наиболее общая трактовка государственного регулирования традиционно определяет его как «систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными и общественными организациями в целях стабилизации, приспособления социально-экономической системы к изменяющимся условиям»
12
Рис. 1.
Организационно-методологическая схема исследования процессов государственного управления
Государственное регулирование является достаточно широким понятием, поэтому целесообразно выделить его ключевые элементы. Можно обобщить, что государственное регулирование включает в себя
13
• регламентацию хозяйственной жизни, образующую законодательную основу для хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов;
• формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих контроль за соблюдением законодательных норм, а также обслуживающих хозяйственные отношения;
• разработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.
Для обозначения роли государства в экономике используются разные термины: «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика» и др.
Государственная (общественная) политика (Public Policy) – система целей, задач, принципов и приоритетов, программ и плановых мероприятий, разрабатываемых и реализуемых органами власти и общественными институтами. Она является целенаправленной деятельностью органов государственной власти, образующей политический курс (Policy), и одновременно продуктом политической системы и процессов (Politics).
В качестве субъектов регулирования выступают органы государственной власти, государственные организации, социальные институты, группы людей и отдельные индивиды, осуществляющие регулирующие воздействия – принимающие решения, организующие их реализацию.
Различают два вида субъектов государственного регулирования: непосредственный и главный. Непосредственными субъектами являются: а) на макроуровне – государство с присущими ему институтами – органами законодательной власти, президент и его аппарат, исполнительные органы власти – Правительство страны; б) на уровне субъектов РФ – соответствующие представительные и исполнительные органы власти. Главным субъектом является его многонациональный народ, выбирающий своих представителей в органы государственной власти.
Объектами регулирования являются все социальные институты, организации, группы людей и индивиды, испытывающие регулирующие воздействия, реагирующие на них в процессе своей непосредственной деятельности.
В различных источниках существуют разные подходы к определению понятия государственное управление. Например, государственное управление рассматривается как «система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата»
14
15
Целесообразно принять за основу следующее определение государственного управления (Public Administration) – термин, обычно используемый для обозначения профессиональной деятельности государственных чиновников (обычно – неизбираемых) или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства.
Государственное управление (в терминах ООН) – процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации.
Таким образом, фактически под государственным управлением понимается управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц. Государственное управление в идеале – рационально организованная структура, предназначенная для эффективной реализации государственной политики.
Определив понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», необходимо остановиться на различиях в данных терминах. В первую очередь следует отметить существование различных подходов к выделению отличий в их формулировке.
Одна из распространенных точек зрения исследователей заключается в том, что государственное управление – более широкое понятие, чем государственное регулирование, и включает весь набор управленческих функций (целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль). Из этого перечня к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование, контроль
16
С другой стороны, объектами государственного регулирования являются, в том числе, и самостоятельные организации, хозяйствующие субъекты. Они принимают самостоятельные решения и со стороны государства могут испытывать скорее регулирующие воздействия, чем в полной мере управленческие.
Таким образом, представляется целесообразным вести речь не о том, какое из понятий более узкое или широкое, а определять сущность и основные элементы каждого из них, что и было сделано в начале главы.
1.3. Исследования российских и зарубежных ученых по проблемам современного состояния и направлений модернизации государственного стратегического управления
Для проведения анализа сложного социально-экономического процесса, каким является государственное стратегическое управление на федеральном и региональном уровнях, необходимо применение междисциплинарного подхода, предполагающего использование научных положений и методов исследования таких наук, как политология, социология, мировая экономика, государственное управление, общий менеджмент, стратегический менеджмент, теория организации, экономическая теория, новая институциональная экономическая теория, пространственная экономика, региональная экономика, региональная статистика, экономическая география и др.
Это обусловило необходимость использования работ российских и зарубежных ученых по теории и проблемам государственного управления, экономике общественного сектора, модернизации российской экономики, по экономической теории, новой институциональной экономической теории, теории отраслевых и региональных рынков, менеджменту и стратегическому менеджменту, теории организации, конкурентоспособности, стратегическому планированию, новым методам государственного и регионального управления, по пространственной и региональной экономике, политике и управлению.
Общетеоретические основы, структура и содержание основных категорий, трактовки понятий «государственное управление», а также методологии государственного управления исследуются в работах Б. А. Райзберга, В. Кириченко, А. И. Радченко, Г. В. Атаманчука, А. Н. Петрова, М. И. Кныша, В. И. Кушлина, Н. А. Волгина, Н. И. Глазунова, Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина и многих других.
В числе основных разработчиков системы стратегического управления и планирования можно выделить И. Ансоффа
17
18
19
20
21
22
23
24
Следует отметить, что много работ посвящено вопросам государственного стратегического планирования (например, исследования Б. Н. Кузыка, В. И. Кушлина, Ю. В. Яковца, А. Н. Митькина, Д. С. Шмерлинга, Б. А. Райзберга и пр.).
Отечественные ученые, такие как Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, Э. В. Афанасьев, В. Р. Веснин, О. С. Виханский
25
26
27
28
29
30
31
32
Исследования в области регионального стратегического управления проведены Д. С. Львовым
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
Значительный вклад в разработку теории стратегического регионального управления внесли известные отечественные ученые Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, О. Т. Богомолов, П. Г. Бунич, А. Г. Гранберг, Т. И. Заславская, В. В. Ивантер, Л. В. Канторович, В. В. Кулешов, Д. С. Львов, Л. Э. Лимонов, Б. С. Жихаревич, В. Л. Макаров, В. А. Мартынов. Отметим также работы Р. А. Фатхутдинова, который рекомендует применять для повышения качества и эффективности стратегических решений 20 научных подходов: «системный, логический, воспроизводственно-эволюционный, инновационный, комплексный, глобальный, интеграционный, виртуальный, стандартизационный, маркетинговый, эксклюзивный, функциональный, процессный, структурный, ситуационный (вариантный), нормативный, оптимизационный, директивный (административный), поведенческий, деловой»