Первый из такого рода вопросов – раскрытие основополагающих особенностей федеративной формы государственного устройства, отличающих ее от унитарного государства. Ответ был сформулирован тогдашней правовой наукой, еще не отделившейся от философии, в следующем виде. В противоположность унитарному государству федерация представляет собой «двойственное (дуалистическое) государство» – государство с двумя уровнями государственной власти, между которыми нет отношений прямого подчинения. Федерация может существовать главным образом в территориально компактных, малых и средних государствах, тогда как территориально протяженным, большим государствам изначально, органически присуще стремление к унитарному государственному устройству. Федеративная форма административно-территориальной государственной организации призвана совмещать лучшие стороны территориально незначительных государств (правление посредством закона, политической демократии) с сильными сторонами больших государств (безопасность отдельных лиц и страны). В наиболее концентрированном виде данные концептуальные построения были сформулированы Ш. Л. Монтескьё в его классическом системно-комплексном исследовании «O духе законов»,[13] которое носило одновременно философский, правовой и исторический характер.
Вторым вопросом об организации федераций закономерно является вопрос о природе суверенитета в федеративном государстве, который всегда имел и имеет существенное практическое значение. То или другое его решение независимо от чьих-либо субъективных намерений ложится в основу распределения компетенции между общефедеральными органами и органами власти субъектов данной федерации, а также предопределяет многие (хотя и не все) компоненты их взаимоотношений, помогает очертить пределы прав и обязанностей, вменяемые каждому из двух уровней государственной власти.
Ранее других в науке конституционного права получила распространение теория разделения суверенной власти в федеративном государстве между федерацией в целом и ее субъектами (концепция «дуалистического федерализма»), выдвинутая в свое время (конец XVIII в.) в правовой семье «общего права» на основе переосмысленных оценок Дж. Локка и Монтескьё видными американскими теоретиками и государственными деятелями Дж. Медисоном (1751–1836)[14] и Т. Джефферсоном (1743–1826). В правовой семье романо-германского права эта концепция нашла поддержку у французского теоретика А. де Токвиля (1805–1859).[15] Токвиль явился популяризатором тезиса о естественной, первичной природе суверенитета субъектов в большей части федераций – в США, Швейцарии, республиках Латинской Америки. Суверенитет федерального центра он предлагал считать «искусственно созданным», вторичным по своей природе.[16] Тем самым Токвиль во многом способствовал формированию основ современных теорий регионализма.[17] Нетрудно убедиться в том, что подобные положения в их главных, исходных позициях находятся в явном противоречии с ключевыми выводами и обобщениями, которые содержатся в классической теории единого и неделимого государственного суверенитета, разработанной ранее другим французским философом и юристом – Ж. Боденом и до сих пор разделяемой большей частью юристов-конституционалистов[18] (как и значительной частью политологов и историков).
Вместе с тем возникновение и распространение концептуальных построений Медисона – Джефферсона – Токвиля стало наглядным свидетельством начала перехода зарубежных аналитиков-юристов и отчасти также политологов к специальному и углубленному изучению специфических качеств федеративной формы административно-территориальной государственной организации уже не с отвлеченно-общефилософских, а непосредственно с конституционно-правовых позиций. Данный переход можно рассматривать в качестве явления, производного от выделения науки конституционного права из общего потока философских, исторических и политических исследований.
Оценки и выводы, сделанные в конце XVIII и в первой половине XIX столетия исследователями и практиками федерализма, которые стали опираться на свежий фактический материал из конституционной практики современных им государств Северной и Латинской Америки, помогли покончить с установившимся ранее в конституционно-правовой и философской науках стереотипом мышления, в соответствии с которым федеративная модель административно-территориального государственного устройства могла быть жизнеспособной исключительно в странах незначительных территориальных параметров.[19]
Уроки функционирования федеративной модели административно-территориальной государственной организации в странах, обладающих неодинаковым уровнем правовой и политической культуры, вызвали затем к жизни теорию неделимости суверенитета в федеративном государстве. Применительно к федеративному государству ее обосновали и развили американец Дж. Кэлхун в странах «общего права» и континентально-европейские исследователи А. Борель, Л. Дюги, В. Орландо в странах романо-германского права. (Применительно ко всякому государству эту теорию поддерживали марксисты.) Названная теория, отправные пункты которой восходили к работам Бодена и Руссо, обогащала их учение о едином государственном суверенитете. Сторонники неделимости суверенитета подтверждали, что суверенитет ни при каких условиях не может быть разделенным, и в качестве выхода из этого затруднения предлагали следующий выбор: в федеративном государстве неделимый по определению суверенитет может принадлежать или федерации в целом (французские правоведы Борель, Дюги, итальянский конституционалист Орландо),[20] или же исключительно ее членам – субъектам федерации, как поступал, например, упомянутый уже Кэлхун, прозванный «Марксом правящего класса».
Глубоко закономерен тот факт, что концептуальные построения Дж. Кэлхуна (1782–1850), который воспринимал институты федеративного государства исключительно в критическом свете и проявил себя в качестве открытого приверженца конфедеративной модели с ее слабой центральной властью, прямо подводили к еще одному принципиально важному вопросу строительства федерализма – к вопросу о юридической природе субъектов (членов) федерации и их праве на сецессию (отделение) и суверенизацию. Кэлхун и его единомышленники, отбросившие компромиссные дуалистические построения Дж. Медисона – Т. Джефферсона, предлагали считать членов (субъектов) федераций юридически полноценными государствами. Поэтому они настаивали на безоговорочном признании права субъектов на сецессию, рассматривая его в качестве естественного и основополагающего права, наряду с правом вступления территории в федерацию.[21] Между тем упомянутые ранее разработки французских, итальянских и многих немецких юристов-конституционалистов подводили к диаметрально противоположным юридическим и политическим выводам. Эти выводы касались тезисов: 1) о сильной центральной власти как неотъемлемом атрибуте всякого федеративного государства и 2) об отсутствии у субъектов федерации природы государств и как следствие – чего-либо напоминающего право на сецессию.
В частности, Борель подчеркивал: «Так как суверенным государством является только федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не есть государства в юридическом смысле этого слова. Они не имеют верховного характера, который требуется правом у государства, и не имеет значения, называют ли их кантонами, штатами или провинциями (в Аргентине и Канаде. – С. Д.)».[22]
В то время как с трудом мирившийся с существованием институтов центральной власти Кэлхун апеллировал к идее народного суверенитета и к праву народа на сопротивление угнетению, усматривая в них источник права граждан субъекта федерации на самоопределение и на сецессию,[23] континентально-европейские конституционалисты трактовали ключевые проблемы федеративного государства совсем в ином русле. Значительная их часть исходила из сформулированного во французском конституционном праве принципа национального суверенитета, в котором категории народа и государства находятся в нерасторжимом единстве и ничьего права на отделение существовать не может.
Известную роль в сохранении отрицательного или крайне сдержанного отношения значительной части континентально-европейских юристов-конституционалистов к федеративным формам государственного устройства играла поддержка федерализма теоретиками анархистского движения во главе с М. А. Бакуниным, П.-Ж. Прудоном и П. А. Кропоткиным, а также экстремистская политическая практика Парижской Коммуны. Ее деятели считали себя федералистами и намеревались преобразовать традиционную унитарную административно-территориальную организацию французского государства по федеративному образцу.[24]
В высшей степени показательной в плане негативного отношения к доктрине и практике федерализма была позиция, которую занимал крупный французский юрист-конституционалист Л. Дюги (1859–1928). Она была сформулирована им именно при анализе природы федеративного государства, сложившегося в Канаде. Хотя канадская модель федерализма, как будет показано ниже (см. п. 1.2 наст. изд.), отличалась ярко выраженной самобытностью и должна была привлечь обостренное внимание маститого исследователя, его анализ не отличался глубиной или оригинальностью и занимал в основном труде ученого менее страницы. Дюги заключал: «Мы не хотим далее обсуждать вопрос, являются ли государствами Канадский доминион или Австралийское содружество; но мы склонны думать, что они не являются таковыми (почему же? – С. Д.) и что в действительности они – не более чем сильно децентрализованные (?) провинции Британской империи».[25]
В подходе к проблеме соотношения между федерализмом и политической демократией у исследователей на протяжении долгого времени не наблюдалось ничего, что хотя бы отдаленно походило на единство взглядов или на их сходство. Значительная часть юристов-конституционалистов, начиная с англичанина А. Дайси, ассоциировала федерализм с основами консервативной государственной политики и даже с нарушением прав меньшинств,[26] хотя практика большинства федераций не давала материала для подобных суждений, особенно для последнего. Другая часть исследователей, напротив, усматривала в федеративной форме государственного устройства условие, благоприятствующее утверждению и поступательному развитию демократических институтов и охраны прав меньшинств. Основателями данного направления в изучении теории и практики федерализма по праву считаются Т. Джефферсон в конституционной юриспруденции Соединенных Штатов и Дж. Эктон, а позже К. Уэйр в конституционно-правовой доктрине Великобритании.[27] В частности, в работах Уэйра, во многом опиравшегося на постулаты Т. Джефферсона и Дж. Кэлхуна, но развивавшего их в условиях XX в., видное место занял компромиссный тезис о возможности разделения суверенной государственной власти внутри единого по своей сущности федеративного государства.[28]
Получивший признание и известность в российской науке конституционного права только в конце XX в.[29] британский философ и юрист-конституционалист, член Палаты лордов Дж. Эктон (1834–1901) пополнил концепции сторонников федерализма положениями о прочных внутренних связях, существующих между федерализмом, правовым государством и политической демократией. Широкой известностью пользуется в настоящее время его высказывание: «Если всякая власть развращает, то абсолютная власть развращает абсолютно». Эктон находил, что федеративная форма административно-территориального устройства государства создает бо́льшие гарантии против произвола отдельных должностных лиц и политических институтов, нежели унитарная, поскольку последняя якобы зиждется на «тираническом единстве» и потому обязательно склонна к «всепоглощающей абсолютистской политике». «Разделяя лояльность гражданина между единым целым (федерацией) и его частью (членом федерации), федерализм предупреждает возникновение такой политики. Только федерализм способен соединить гражданские свободы с духом компромисса между различными принципами так, чтобы ни один из них не стал господствующим…»[30] – писал он. С тезисом о разделенном суверенитете он был не согласен. На основании исследования конституционной практики одной европейской федерации (швейцарской) и одной североамериканской (США) Дж. Эктон также отстаивал гипотезу, в соответствии с которой федеративная форма административно-территориальной государственной организации значительно больше, чем унитарная, подходит для налаживания цивилизованного сосуществования нескольких народов в рамках одного государства.[31] Указанная гипотеза Эктона, по наблюдению многих современных исследователей, является недостаточно подкрепленной фактическим материалом и в силу своей умозрительности не может быть безоговорочно принятой. В частности, у юристов и политологов сохраняются сомнения в том, что конституционная практика канадской федерации может служить полноценным и безусловным подтверждением данной гипотезы.[32]
Таким образом, Эктон не придавал должного значения осмыслению всей совокупности многообразного, во многом противоречивого фактического материала, порожденного практикой федеративных государств. Поле его анализа было недостаточно широким, и не все его оценки выдержали испытание временем. Однако при уязвимых сторонах его работ, отмеченных выше, они все же сыграли заметную положительную роль в развитии теории федерализма и науки конституционного права в целом. В частности, труды Эктона во многом способствовали снятию с теории федерализма экстремистской оболочки, которую ей придали ранее Кэлхун и теоретики анархистского движения, и содействовали ее окончательному превращению в неотъемлемую и респектабельную часть современной конституционной теории.[33]
Сходным был подход крупного французского юриста-конституционалиста М. Ориу. Он разделял мнение Эктона о благотворности децентрализации распределения государственной власти как действенного средства против административной сверхцентрализации, «не знающей разумных пределов». Положения Кэлхуна о неотъемлемом праве субъектов на суверенитет были преобразованы у Ориу в тезис несколько иного содержания – о «децентрализации суверенитета».[34] Необходимо отметить, что в отличие от большинства западноевропейских юристов-конституционалистов (А. Бореля, Л. Дюги, Г. Еллинека и др.) Ориу не дал целостной характеристики федеративной формы государственного устройства и не стремился в полной мере к выявлению его специфических качеств. Фактически французский ученый оказался близок к тому, чтобы отождествить федерацию с конфедерацией и даже с децентрализованной унитарностью. Разницу между тремя вариантами государственного устройства он вольно или невольно растворял в анализе потребностей противодействия процессам сверхцентрализации. Работы этого юриста стали одной из отправных точек концептуальных построений современных политологов.