Съезд народных депутатов являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Реально он даже подобных попыток подмены других органов не предпринимал, хотя позже названная характеристика Съезда использовалась первым Президентом Российской Федерации в борьбе с парламентом.
Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание Верховному Совету РСФСР двухпалатности, т. е. черты, характерной для парламента федеративного государства. До этого Верховный Совет РСФСР был однопалатным. По конституционной реформе от 27 октября 1989 г. он стал состоять из двух палат – Совета Республики и Совета Национальностей. По Конституции палаты были равны по численности и равноправны.
Проблема взаимоотношений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР также существовала. Но она была менее остра по сравнению с союзным уровнем, и скорее по политической причине – у всех народных депутатов не сложились отношения с Президентом Российской Федерации, трудность контактов с ним, зачастую просто их отсутствие, нежелание Президента сотрудничать с представительными органами объединяли депутатов.
Верховный Совет РСФСР был довольно активным органом. По сравнению с Верховным Советом СССР он работал на постоянной основе более длительное время, не менее 10 месяцев в году. На освобожденной и оплачиваемой основе помимо членов каждой палаты в работе Верховного Совета участвовали и другие народные депутаты; в общей сложности численность депутатов, трудившихся на освобожденной основе, доходила до 460 человек (отсюда и в последующем численность Государственной Думы составила 450 депутатов).
Учреждение поста Президента СССР, необходимость контактов РСФСР с Союзом ССР, представления, а порой и защиты интересов России перед союзным Центром, движение к самостоятельности республики достаточно скоро повели к введению поста Президента Российской Федерации. Этот вопрос весьма активно начали обсуждать осенью 1990 года, а на 17 марта 1991 года на российский референдум был вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». В голосовании приняли участие 75,42 % зарегистрированных избирателей, «да» сказали 69,85 % из них. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О Президенте РСФСР»[4]. 24 мая 1991 г. необходимые изменения вносятся в Конституцию РСФСР.
Конституция дополняется гл. 13
1
1
Президент обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них вето; представляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.
Президент руководит Советом Министров – Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение, может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры и т. д.
Вместе с тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (п. 3 ст. 121[5]), отменить его акты (ч. 3 п. 14 ст. 104), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции и законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121
8
Характерно, что при первичном введении поста Президента был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать последнего в случае его отсутствия (ст. 1217). Однако в дальнейшем отношения Президента и вице-президента не сложились, в противостоянии Президента и парламента РФ вице-президент принял сторону последнего, Президент отстранил его от должности в сентябре 1993 года, и больше этот институт в модели государственной власти Российской Федерации не используется.
Правительство РСФСР в системе российской государственной власти того времени находилось в сложном положении. В Конституции определялось, что Президент осуществляет руководство деятельностью Правительства. Более того, с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. Президент РФ формально исполнял обязанности главы Правительства. И только в декабре 1992 г. по настоянию депутатов был назначен самостоятельный Председатель Правительства Российской Федерации (им стал В. С. Черномырдин). В формировании Правительства, конечно, ключевую роль играл Президент РФ, ему требовалось согласие Верховного Совета лишь на кандидатуру Председателя Правительства для его назначения на должность. Однако народные депутаты добивались усиления своего влияния на формирование Правительства, а также на возможность контролировать его деятельность. В конце концов, в декабре 1992 г. сошлись на том, что свое «добро» Верховный Совет дает также на четырех министров – иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). Тогда же для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121
5
1
При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство – это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ. Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (п. 19 ст. 109). Теперь данное положение было расширено – «указы и распоряжения». Было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.
И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121
6
Говоря о предшествующем этапе формирования модели государственной власти Российской Федерации, отметим эволюцию регулирования, посвященного судебному конституционному контролю. Сначала Российская Федерация пошла следом за союзным вариантом – при реформе 27 октября 1989 г. учреждается Комитет конституционного надзора РСФСР, избираемый Съездом народных депутатов РСФСР сроком на 10 лет из специалистов в области политики и права (ст. 119). Однако Комитет так и не создается, а по конституционной реформе от 15 декабря 1990 г. учреждается уже Конституционный Суд РСФСР – без его характеристик (ст. 119). В редакции Конституции от 24 мая 1991 г. уже определяется, что Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в конституционном судопроизводстве; состоит Суд из 15 судей (ч. 1 ст. 165). В 1991 году принимается первый Закон о Конституционном Суде РФ. В редакции от 21 апреля 1992 г. Конституция определяет, что КС – высший орган судебной власти по защите конституционного строя, состоит из 15 судей. Организация КС, его компетенция и порядок судопроизводства устанавливаются Законом о Конституционном Суде РФ (ч. 1 ст. 165). Однако также 21 апреля 1992 г. в Конституцию включена ст. 165-1, достаточно подробно определяющая компетенцию Конституционного Суда РФ (дела о конституционности федеральных законов и иных актов, международных договоров, политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешение споров о компетенции между органами государственной власти; дача заключений о наличии у федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия; иные дела).
§ 2. Сложности создания современной модели федеральной государственной власти в Российской Федерации
Движение к современной организации государственной власти на федеральном уровне заставляло решать несколько проблем.
1. Более или менее был ясен набор государственных органов на федеральном уровне, но конкретные вопросы их статуса, наименования, структуры, полномочий, образа деятельности продолжали существовать. Соответственно речь шла не только о выборе модели, но и о способах ее воплощения в будущей Конституции Российской Федерации, разработка которой активно велась в 1991–1993 годах.
Так, если сначала некоторые политические силы – например, коммунисты, выступали против введения поста Президента Российской Федерации, то после учреждения на конституционном уровне этого института их разговоры против президентства стихли, в выборах первого Президента РФ (1991 год) они приняли участие. В дальнейшем практически все политические силы вели свою политику с учетом существования поста Президента РФ. Но, конечно, предметом живой дискуссии были его конституционно-правовой статус, порядок избрания на должность, взаимоотношения с парламентом и особенно с Правительством.
Применительно к парламенту никто не выступал за сохранение «тандема» Съезд народных депутатов – Верховный Совет Российской Федерации, было понятно, что наличие двух высших представительных органов власти не нужно из-за возможного противостояния, необходимости утверждения в России постоянного парламента, а им не мог быть Съезд с огромным количеством депутатов. Ясно, что новый парламент будет двухпалатным, это неизбежно в федеративном государстве, где одна палата является органом общеполитического представительства всего народа страны, а вторая – органом представительства субъектов Федерации. Но вот как именовать парламент в целом, а также каждую палату; по какой системе избирать или иным путем формировать палаты; работать ли им на постоянной или периодической основе; как разделить между палатами полномочия; как строить взаимоотношения палат (в том числе считать ли их равными или применить принцип так называемых «верхней» и «нижней» палат) – все это было предметом дискуссий.
С учетом того, что были очень сложными отношения между Президентом Российской Федерации и Съездом, Верховным Советом как в целом, так и по отношению к Правительству Российской Федерации, была не очень понятна дальнейшая судьба Правительства РФ – считать ли его органом, полностью подотчетным только Президенту РФ, или сочетать ответственность и перед Президентом РФ, и перед парламентом; соответственно поставить ли Президента во главе Правительства либо отделить последнее от Президента РФ и соответственно дать парламенту, его палатам (обеим или какой-то одной?) право не только влиять на формирование Правительства, но и выражать ему недоверие/доверие.
2. В конце концов все сказанное заставляло решать вопрос о том, быть ли России парламентарной или президентской республикой. Как известно, они различаются принципиально тем, что: в парламентарной республике более важные поля принадлежат парламенту в целом и/или его палатам, если он двухпалатный, роль президента символическая, во многом протокольная; в президентской республике у этого должностного лица ключевые полномочия в руководстве внутренней и внешней политикой государства, в определении направлений деятельности правительства и т. д. Усиление позиций Президента РФ в политическом противостоянии с депутатами позволило ему отразить в своем проекте сильное положение Президента Российской Федерации. По проекту Конституции Россия имела статус не просто президентской, а суперпрезидентской республики. Проект был поставлен на всенародное голосование 12 декабря 1993 года и получил большинство голосов.
Президент объявлен главой Российского государства. Его роль концентрируется на общем руководстве внутренними и внешнеполитическими делами. Глава о Президенте по очередности находится в тексте перед главой о Федеральном Собрании. Именно Президенту дано право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 1993 г.). Конституция отражает формально-юридическую «неответственность» Президента РФ. Его можно отрешить от должности только за серьезные уголовные преступления, в то время как по предыдущим конституционным нормам Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции РСФСР 1978 г., в редакции от 24 мая 1991 г.). Правительство РФ стало правительством Президента РФ, попытка Государственной Думы не поддержать предложенную Президентом кандидатуру на пост главы Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству может привести к роспуску Государственной Думы.
3. Требовал к себе внимания и вопрос о принципах организации и деятельности органов публичной власти. В прежнем конституционном тексте характеристика этих принципов начиналась с народовластия. В ст. 2 Конституции 1978 г. говорилось, что вся власть в РСФСР принадлежит народу, он осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. В редакции от 15 декабря 1990 г. было определено, что вся власть в РСФСР принадлежит многонациональному народу РСФСР. И что особенно важно: появилось дополнение о том, что народ осуществляет государственную власть и через Советы, и непосредственно. Таким образом, непосредственное народовластие наконец нашло отражение в Основном законе, хотя и в очередности – через органы, а также непосредственно.
Конституция РФ 1993 г. сделала следующий, и очень важный шаг: она закрепляет народовластие как принцип конституционного строя, российской модели публичной власти, и вместе с тем ставит в системе институтов этой власти на первое место именно непосредственное народовластие. В соответствии со ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В начальной редакции ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось, что организация и деятельность Советского государства строится в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих; демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.
Однако при переходе к новому этапу жизни страны было решено отказаться от этого «признака» советской системы. А новым принципом, отраженным в Конституции, стал принцип разделения властей. В соответствии со ст. 3 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу.