Публичные закупки: проблемы правоприменения.
Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции
(6 июня 2014 г., МГУ имени М.В. Ломоносова)
Юридический факультет Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова
Law Faculty of Moscow State University named after M. V. Lomonosov
Московское отделение Ассоциации юристов России
The Moscow Branch of the Association of Lawyers of Russia
Региональная общественная организация «Объединение выпускников юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова»
Regional Public Organization «Alumni Association of graduates of the Law Faculty of Moscow State Lomonosov University»
Издательская группа «Юрист»
Publishing Group «Lawyer»
Издательство «Юридический Дом “Юстицинформ”»
Publishing Houseer «Legal House “Yustitsinform”»
Вступительное слово
Уважаемые коллеги!
Вы держите в руках сборник докладов и иных материалов, представленных участниками Второй Всероссийской научно практической конференции «Публичные закупки: Проблемы правоприменения», которая состоялась 6 июня 2014 г. в МГУ имени М. В. Ломоносова. Конференция была организована Московским государственным университетом имени М. В. Ломоносова, Московским отделением Ассоциации юристов России, Региональной общественной организацией «Объединение выпускников юридического факультета МГУ», Издательской группой «Юрист» и издательством «Юридический Дом "Юстицинформ"».
Эта конференция является уже четвертым научным мероприятием на юридическом факультете МГУ за последние два года, посвященным рассмотрению проблем применения законодательства о публичных закупках (летом по указанной теме на факультете ежегодно проводится всероссийская конференция, а осенью – круглый стол).
Конференция посвящена изучению основных проблем применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[1] (Закон № 44 ФЗ), Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223 ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[2] (Закон № 223 ФЗ) и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере публичных закупок.
В настоящий сборник вошли статьи известных специалистов в вопросах правового регулирования отношений в сфере государственных, муниципальных, «корпоративных» и иных публичных закупок. Авторами статей выступили ученые, сотрудники государственных органов, работники организаций заказчиков и субъектов, выступающих поставщиками в публичных закупках, представители общественных организаций, независимые эксперты и практикующие юристы.
Полагаем, что содержащиеся в сборнике аналитические материалы будут интересны не только государственным служащим или представителям субъектов, непосредственно подпадающих под действие законодательства о публичных закупках, но также и иным специалистам, занимающимся проблемами правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере.
Надеемся на то, что проведение подобных научных мероприятий по проблемам применения законодательства о публичных закупках в кругу признанных специалистов станет доброй традицией, а заседания в обозначенном формате будут проводиться на юридическом факультете МГУ имени М. В. Ломоносова на регулярной основе.
Приглашаем к сотрудничеству всех занимающихся проблемами публичных закупок специалистов, а также благодарим всех участников конференции за проявленный к ней интерес и предоставленные для опубликования материалы.
Е. П. Губин, д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, Заслуженный юрист Российской Федерации
В. А. Вайпан, к. ю. н., доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, Заместитель председателя – Руководитель аппарата Московского регионального отделения Ассоциации юристов России, Почетный юрист г. Москвы
К. В. Кичик, к. ю. н., ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, Исполнительный директор Региональной общественной организации «Объединение выпускников юридического факультета МГУ»
Opening remarks
Dear Colleagues,
You are holding a collection of reports and other materials submitted by participants of the Second All Russian Scholarly Practical Conference "Public Procurement: Problems of Legal Practice", which was held June 6, 2014 at Moscow State University named after M. V. Lomonosov. The conference was organized by Moscow State University named after M. V. Lomonosov, Moscow Branch of the Association of Lawyers of Russia, the Regional Public Organization "Alumni Association of the Law Faculty of Moscow State University", the Publishing Group "Lawyer" and Publishing House "The Legal House "Yustitsinform"'. This conference is the fourth scholastic event at the Law Faculty of Moscow State University for the past two years devoted to consideration of the problems of application of the legislation on public procurement (a conference on this topic is held annually in the summer, and a round table – in the fall). The conference is dedicated to the study of the main problems of the application of the Federal Law of April 5, 2013 No. 44 FZ "On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs" (Law No. 44 FL), the Federal Law of 18 July 2011 № 223 FZ "On procurement of goods, works, services, certain types of legal entities" (Law No. 223 FZ) and other normative instruments regulating relations in the sphere of public procurement. This collection includes articles by well known specialists in the legal regulation of relations in the sphere of state, municipal, "corporate" and other public procurement. The authors of the articles are scholars, government officials, employees of contracting authorities and of those acting as suppliers in public procurement, representatives of NGOs, independent experts and practitioners. We believe that the information contained in a collection of these materials will be of interest not only for government employees or representatives of entities that are directly covered by the legislation on public procurement, but also other professionals involved in the problems of legal regulation of relations in the sphere under consideration.
We hope that the holding of such research activities on the application of the legislation on public procurement in the circle of recognized experts will become a tradition, and the meeting in the designated format will be held at the Law Faculty of Moscow State University on a regular basis. We invite all concerned public procurement specialists, and also thank all the participants of the conference for the shown interest in it and submission of the materials for publication.
E.P. Gubin, Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Business Law, Law Faculty of Moscow State University, Honored Lawyer of the Russian Federation
V.A. Vaypan, Ph. D., Associate Professor, Department of Business Law, Law Faculty of Moscow State University, Deputy Chairman Chief of Staff of the Moscow Regional Branch of the Association of Lawyers of Russia, Honored Lawyer of Moscow
K.V. Kichik, Ph. D., Assistant at the Department of Business Law, Law Faculty of Moscow State University, Executive Director of the Regional Public Organization "Alumni Association of the Law Faculty of Moscow State University"
Альбицкий П. К.
Особенности осуществления закупок проектных и изыскательных работ в соответствии с требованиями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд»
Альбицкий П. К.,
руководитель тендерного направления ООО ФК «Госкапитал»
Одной из главных целей заказчика при осуществлении закупок в соответствии с положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), в том числе и при осуществлении закупок проектных и изыскательных работ, является поиск такого исполнителя (подрядчика), который смог бы выполнить со своей стороны все обязательства, предусмотренные контрактом или гражданско правовым договором (далее – контракт), по минимальной цене, в минимальные сроки и с обеспечением требуемого уровня качества.
При этом в подавляющем большинстве случаев цена контракта, заключаемого по результатам закупки, снижается в процессе торгов, оказываясь в среднем на 5-30 процентов ниже сметной стоимости, определенной по нормативной документации.
Стоит отметить, что организация закупок проектных и изыскательных работ в Российской Федерации имеет определенные недостатки. К которым можно отнести:
– цена в качестве основного критерия при определении исполнителя (подрядчика) способом аукциона в электронной форме;
– необоснованное занижение цены контракта, предлагаемой исполнителем (подрядчиком) в процессе осуществления закупки;
– недостаточную регламентацию в вопросах установления и обоснования начальной (максимальной) цены контракта;
– ограниченный набор механизмов, помогающих заказчику защититься от недобросовестных действий исполнителя (подрядчика);
– отсутствие параметров и процедур проведения предварительной квалификации.
Целью настоящей статьи является определение мер, направленных на повышение эффективности осуществления закупок проектных и изыскательных работ в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе. Поэтому в рамках настоящей статьи рассмотрим общее развитие подрядных торгов в Российской Федерации и существующие схемы проектирования и строительства объектов, исследуем опыт организации и осуществления закупок, разработаем рекомендации по повышению эффективности осуществления закупок проектных и изыскательных работ. Кроме того рассмотрим конкретные вопросы осуществления проектных и изыскательных работ на основании нормативно правовых актов, нормативно технических документов и сложившейся практики контролирующих органов.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ) работы на выполнение проектно изыскательских и строительных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства именуются как подрядные, а исполнители работ называются подрядчиками. Выделим следующие особенности подготовки, организации и проведения закупок проектных и изыскательных работ с учетом специфики их осуществления.
– Наличие многочисленных нормативно правовых документов, регулирующих строительную деятельность, которыми надо руководствоваться при составлении соответствующих технических заданий и подготовке проектов контрактов;
– Предпроектная проработка и подготовка к строительству, которая должна предшествовать осуществлению закупки.
– Сложность и большой объем технической части конкурсной и аукционной документации в связи с индивидуальностью (а порой – и с уникальностью) каждого строительного объекта.
– Необходимость и реальная возможность предварительного определения предполагаемой цены подрядных работ – начальной (максимальной) цены контракта в связи с формированием в каждом регионе базисных цен и расценок в новой сметно нормативной базе.
Правовые и экономические основы инвестиционной деятельности определены Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 39 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». Правовые основы градостроительной деятельности установлены в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее – ГрК РФ). В указанных правовых актах определены основные понятия и термины, которые используются в инвестиционной и строительной деятельности. Укажем основные понятия и определения, которые будут использованы нами в настоящей статье.
Капитальные вложения – это инвестиции в основной капитал (основные средства). Капитальные вложения по своей технологической структуре слагаются из стоимости следующих видов работ и затрат:
– строительных работ,
– работ по монтажу оборудования,
– оборудования (требующего и не требующего монтажа), предусмотренного в сметах на строительство,
– инструмента и инвентаря, включаемых в сметы на строительство,
– машин и оборудования, не входящих в сметы на строительство,
– прочих капитальных работ и затрат, в т. ч. затрат на проведение проектных и изыскательных работ.
Отношения между заказчиками и подрядчиками осуществляются на основании договора подряда и (или) государственного (муниципального) контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) и Законом о контрактной системе.
Строительная деятельность – это деятельность заказчиков, подрядчиков и других исполнителей по организации и проведению проектно изыскательских работ, строительно монтажных и пуско-наладочных работ по строительству (реконструкции) объектов и их вводу в эксплуатацию.
Одним из способов, которым осуществляется государственное регулирование строительной деятельности, является принятие государством соответствующих правовых законодательных актов и нормативно методических документов.
Правовые и нормативно методические документы в строительстве квалифицируются по органам исполнительной власти, их принявшим, по сферам их применения, по функциональным признакам:
– федеральные законодательные акты,
– указы Президента Российской Федерации,
– постановления Правительства Российской Федерации,
– федеральные строительные нормы и стандарты, в том числе Строительные Нормы и Правила (СНиП),
– приказы федеральных министерств и ведомств,
– законодательные акты субъектов Российской Федерации,
– постановления и другие документы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
– территориальные строительные нормы субъектов РФ (ТСН),
– ведомственные строительные нормы (ВСН),
– российские строительные нормы (РСН), принятые Госстроем РСФСР,
– постановления и письма Госстроя России,
– муниципальные правовые акты.
К отношениям, возникающим в ходе строительной деятельности, применяется законодательство о градостроительной деятельности, земельное, лесное, водное законодательство, а также законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и иное законодательство (Жилищный кодекс Российской Федерации, Воздушный кодекс Российской Федерации и другие).
Большую часть применяемых в строительстве документов составляют документы Госстроя России (Минстроя, Минземстроя, Госкомархстроя), Министерства регионального развития Российской Федерации, а также недавно образованного Министерства строительства и жилищно коммунального хозяйства Российской Федерации.