Артем Четвериков, Владислав Понаморенко, Леонид Карпов
Банковская интеграция в ЕС и ЕЭП: возможности правовой трансплантации
Авторский коллектив:
Понаморенко Владислав Евгеньевич – разделы: введение, 1.3, 1.4, 2.3, 3.1–3.3, список источников;
Четвериков Артем Олегович – разделы: 2.1,2.2, 3.3;
Карпов Леонид Константинович – разделы: 1.1–1.4, список источников.
Ответственный редактор:
Кашкин Сергей Юрьевич, заведующий кафедрой «Право Европейского Союза» ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор Кафедры Жана Монне (Европейский Союз). Доктор юридических наук, профессор.
Рецензенты:
Королев Сергей Викторович, главный научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор;
Коровяковский Денис Геннадьевич, заведующий кафедрой «Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности и таможенное дело» НОУ ВПО «Российский новый университет», кандидат юридических наук, доцент.
Введение
Среди направлений финансовой интеграции и в общемировом, и в региональном масштабе особое значение сегодня имеет интеграция банковских систем, а именно: стандартизация подходов к банковскому регулированию и надзору, к механизмам обеспечения прозрачности банковской деятельности и устойчивости кредитных организаций.
Современный этап развития банковской системы России, безусловно, отмечен тенденцией на интенсификацию процесса интеграции в мировую финансовую систему, а также в наднациональные финансовые системы евразийского региона.
Основной целью развития банковского сектора Российской Федерации согласно Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года[1] является активное участие в модернизации экономики на основе существенного повышения уровня и качества банковских услуг, предоставляемых организациям и населению, и обеспечения его системной устойчивости.
В рамках реализации мер, предусмотренных Стратегией, предстоит решить вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации, сокращения участия государства в капиталах крупных российских кредитных организаций, создания системы регулирования и надзора на рынке финансовых услуг, предоставляемых некредитными организациями, создания и функционирования современных инфраструктурных комплексов, в том числе международного финансового центра в Российской Федерации, а также вопросы развития национальной платежной системы.
Эти задачи предстоит решать в условиях предъявления к банковской системе России жестких требований со стороны международных финансовых организаций и кроме того в условиях интенсивной, разнонаправленной и разноуровневой, региональной интеграции в рамках ТС/ЕЭП и ЕврАзЭС, другими словами – в условиях глобальной и региональной финансовой интеграции.
В первом случае (глобальной интеграции) особое значение приобретает соответствие требованиям, предъявляемым Базельским комитетом по банковскому надзору (принятые в сентябре 2010 г., они получили название «Базель III»), а также требованиям Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), обновившей Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и распространению оружия массового уничтожения в феврале 2012 г.
На региональном уровне исключительную актуальность имеют гармонизация и унификация банковского законодательства государств – членов ТС/ЕЭП, включая последующую замену национальных правовых актов единым наднациональным актом прямого действия (как это уже произошло в таможенной сфере).
Помимо Стратегии развития банковского сектора отдельных вопросов реформирования национальной банковской системы касаются Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации до 2020 года[2], Концепция развития платежной системы Банка России до 2015 года[3], Концепция создания в России международного финансового центра[4].
В условиях довольно резкой интенсификации интеграционных усилий государств – членов ТС/ЕЭП и ЕврАзЭС правовых исследований интеграционных процессов в финансовой, и в том числе банковской, сфере явно не достает.
Среди научных школ и направлений экономической интеграции можно отметить сложившуюся в Финансовом университете при Правительстве РФ школу под руководством д.э.н., профессора Б.М. Смитиенко[5].
Вопросы банковской интеграции на постсоветском пространстве исследуются в Отделении международных экономических и политических исследований Института экономики РАН[6].
Мощная школа интеграционного права сформировалась на кафедре права Европейского союза МГЮА (Университет имени О.Е. Кутафина) под руководством д.ю.н., профессора С.Ю. Кашкина, в рамках которой исследуются вопросы заимствования опыта Европейского союза для целей правового регулирования интеграционных процессов на постсоветском пространстве[7].
Исследование правовых основ финансовой интеграции на постсоветском пространстве является отдельным научным направлением в Российском новом университете[8].
Отдельного внимания заслуживают работы специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[9].
В связи с тем что в настоящее время в России отсутствуют комплексные правовые исследования проблем и перспектив банковской интеграции на постсоветском пространстве, авторам хотелось предложить свое видение таковых сквозь призму текущего финансового кризиса, проявляющегося в схожих формах как в Европе, так и на евразийском пространстве.
Вызванное финансовым кризисом углубление банковской интеграции в ЕС в целом и в еврозоне в частности позволяет соотнести данные процессы с предпринимаемыми в рамках ТС/ЕЭП попытками создания правовых и институциональных основ банковской интеграции. Перенос европейского опыта создания и развития наднациональных основ регулирования и надзора банковской деятельности на правовую действительность ТС/ЕЭП может быть названо «правовой трансплантацией».
Термин «правовая трансплантация» (legal transplantation) широко известен в европейской науке. Под правовой трансплантацией понимается перенос законов (transfer oflaws) и институциональных структур из одного политико-правового пространства в другое[10]. Она может быть добровольной или принудительной, охватывать всю правовую систему или отдельные отрасли права.
При раскрытии понятия «правовая трансплантация» европейские ученые особо подчеркивают, что данный перенос (заимствование) не может быть механическим. Должна иметь место адаптация позитивного зарубежного опыта правового регулирования той или иной сферы общественных отношений к особенностям принимающего такой опыт государства[11]. Правовая трансплантация подразумевает глубокое исследование предпосылок, проблем, перспектив заимствования зарубежного правового опыта, а также определение форм и методов, сфер и объема такого переноса[12].
Настоящее исследование построено по следующему принципу: в первой главе анализируется современное состояние банковской интеграции в ЕС, во второй главе рассматриваются предпосылки и перспективы углубления банковской интеграции в еврозоне, в третьей – исследуются современное состояние банковского законодательства государств – участников ТС/ЕЭП, проблемы и перспективы его гармонизации и унификации; на основе опыта банковской интеграции в ЕС и еврозоне формулируются предложения по совершенствованию институциональных и правовых основ банковской интеграции в ТС/ЕЭП России, Беларуси и Казахстана.
Глава I
Правовое регулирование деятельности кредитных организаций в Европейском союзе: современное состояние и перспективы
1.1. Эволюция правового регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС
Правовое регулирование деятельности кредитных организаций осуществляется в рамках компетенции ЕС. Само понятие компетенции определяется отдельными учеными с учетом разных подходов. Так, профессор А.Я. Капустин определяет компетенцию международной организации как «круг вопросов, которыми надлежит заниматься международным организациям»[13]. Профессор Д.Н. Бахрах видит компетенцию как «совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения»[14].
Профессор А. Качоровская полагает, что «она включает в себя различные сферы общественных отношений, для регулирования которых Союз наделен полномочиями по принятию решений»[15].
Согласно ст. 14 и 16 Договора о ЕС законодательные полномочия совместно реализуют Европейский парламент и Совет Европейского союза.
Законодательство ЕС принимается в виде регламентов и директив[16]. Регламент – акт прямого действия, имеющий обязательную
силу для государств – членов ЕС. Директива принимается с целью унификации законодательства государств – членов ЕС. Трансформация норм директивы в законодательство государств – членов ЕС осуществляется с учетом особенностей правовой системы каждого государства.
Как отмечает профессор С.Ю. Кашкин, «одним из основных положений коммунитарного метода, предложенного Ж. Монне, является интеграция как способ решения общественных проблем, так как «объединять Европу не ради одной лишь «высокой идеи», а для того, чтобы сделать лучше жизнь людей независимо от их места жительства и государственной принадлежности»[17].
Известно, что источники права являются внешней формой выражения правовых норм. Так же как и международное право, право ЕС закрепляется в определенных источниках. К документам, имеющим высшую юридическую силу, относят учредительные договоры, которые содержат нормы первичного права. По мнению профессора ЕП. Толстопятенко, «это происходит потому, что учредительные договоры по своей правовой природе являются международными договорами»[18].
Римский договор о ЕЭС 1957 г. и Единый Европейский акт 1986 г. сформировали правовые основы регулирования деятельности кредитных организаций в ЕС. В первую очередь это связано с возможностью создания общего рынка.
Европейское экономическое сообщество прилагало большие усилия для создания общего рынка, что не мешало государствам – членам ЕЭС взаимодействовать между собой на универсальной основе. Об этом говорит принятие так называемой Белой книги Комиссии европейских сообществ 14 июня 1985 г. «О создании внутреннего рынка»[19].
Директива Совета ЕС 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в отношении самостоятельной деятельности банков и иных финансовых организаций»[20] ознаменовала очередной виток в развитии законодательства ЕС, поскольку ее положениями отменялись имевшиеся ранее ограничения на учреждение и оказание банковских услуг.
Директива 73/183/ЕЭС не предусматривала приведения национального законодательства государств – членов ЕЭС в соответствие с едиными стандартами правового регулирования деятельности кредитных организаций, а всего лишь обеспечивала предоставление национального режима всем европейским кредитным организациям на территории каждого из государств – членов ЕЭС.
12 декабря 1977 г. Совет ЕЭС принял Директиву 77/780/ЕЭС «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций»[21]. Из числа основных положений Директивы следует особо выделить следующие, имеющие принципиальное значение для регулирования деятельности кредитных организаций:
– общее определение кредитной организации (credit institution) как предприятия (undertaking);
– требование всеобщего и обязательного лицензирования (authorization) банковской деятельности;
– введение общих стандартов лицензирования банковской деятельности;
– создание при Комиссии ЕЭС Консультативного комитета органов банковского надзора государств – членов ЕЭС;
– определение понятия обособленного подразделения кредитной организации (branch);
– возможность открытия на территории государств – членов ЕЭС филиалов кредитных организаций третьих стран с согласия соответствующих государств-членов;
– возможность обжалования в суде решений государств-членов по обеспечению координации законодательства, правил и административных положений в соответствии с Директивой.
Следующим этапом формирования общего рынка ЕЭС стало принятие Директивы Совета № 88/361/ЕЭС от 24 июня 1988 г. «О применении ст. 68 Римского договора»[22], которой были сняты оставшиеся ограничения передвижения капитала.
Директива Совета ЕС 89/646/ЕЕС от 15 декабря 1989 г. «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок создания и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС»[23] завершила формирование единого рынка банковских услуг, введя единообразные правила банковского надзора.
Основным достижением Директивы 89/646/ЕЕС стало закрепление принципа признания национальных банковских лицензий государств – членов ЕЭС на всей территории Сообщества. Таким образом, банки, лицензированные в стране своего первоначального местонахождения, получали возможность беспрепятственно осуществлять все виды деятельности, указанные в их лицензиях, в других государствах – членах без обращения за дополнительными разрешениями и лицензиями к компетентным органам государства пребывания. При этом обязанность контролировать кредитные организации была возложена на надзорные органы государства, на территории которых зарегистрированы кредитные организации.
В 1992 г. Советом ЕС была принята очередная Директива, регулирующая порядок осуществления банковской деятельности в ЕЭС. Директивой Совета ЕС 92/6/ЕЕС от 6 апреля 1992 г. «О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе»[24] устанавливались принципы и порядок осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций на основе анализа обобщенной финансовой отчетности, включающей данные о деятельности головной кредитной организации, а также ее обособленных подразделений и дочерних банков, действующих на территории различных государств – членов ЕС. При этом в Директиве 92/6/ЕЕС особо закреплялся принцип надзора государства происхождения.
Большое количество источников правового регулирования деятельности кредитных организаций создавало значительные затруднения при их практическом применении. В каждую из банковских директив неоднократно вносились изменения и дополнения, которые усложняли усвоение и толкование текста документов. В связи с необходимостью систематизации положений вторичного права ЕС, регулирующих деятельность кредитных организаций, Советом ЕС и Европейским парламентом было принято решение о кодификации положений ряда банковских директив в рамках единого акта, определяющего порядок создания и деятельности кредитных организаций в Европейском союзе. В целях упрощения применения законодательства ЕС в этой сфере, 20 марта 2000 г. издана Директива 2000/12/ЕЕС «О порядке создания и деятельности кредитных организаций»[25], в которой были собраны и систематизированы положения предшествующих директив, регулирующих общие и специальные вопросы банковской деятельности, а именно: