Тем не менее, если у стран-кандидатов не было другого выбора, как согласиться с уже существующими ко времени их присоединения правилами, то, став членами Союза, они в полной мере участвуют в определении права и политики Союза и, в частности, в определении бюджета Союза, что немаловажно для осуществления политики содействия развитию. Иными словами, у них есть, как и у любого государства-члена, право на определение того, каким образом будет распределяться европейская финансовая помощь, предоставляемая другим государствам.
Однако это право участия в распределении помощи вызывает в определенной степени обеспокоенность стран третьего мира расширением Европейского союза: в Союзе появляются новые члены, которые могут не разделять взгляды «старых» государств-членов, уже известные партнерам Союза из числа развивающихся стран и даже сформированные при некотором их участии. Расширение привносит такую особенность, как разнородность взглядов членов Европейского союза – новые государства-члены по большей части небольшие государства, слабые с экономической точки зрения и сохраняющие многие традиции социалистического прошлого.
Вполне вероятно, что Европейское сообщество «продолжит свою политику помощи в развитии и привилегированном сотрудничестве, сохранив бюджетные статьи, предусмотренные для этих целей, в соответствии с целями Организации Объединенных Наций в сфере содействия развитию»[33]. Между тем, различия в степени развития экономических и политических систем между государствами-членами ЕС могут повлечь за собой изменения в бюджете Союза, т. к. новые государства-члены не склонны вносить ресурсы в бюджет Союза и сами пользуются уже предоставленными в рамках различных политик ЕС ресурсами. Иначе говоря, они по большей части являются дебиторами европейского бюджета, что может вызвать дефицит бюджета[34], что отразится на сокращении второстепенных статей расходов, в т. ч. расходов на реализацию политики содействия развитию.
Таким образом, создаются трудности для развития европейской политики содействия развитию в среднесрочной перспективе. Объясняется это следующими факторами. Во-первых, необходимо учесть, что у новых государств-членов не было колониального прошлого и, следовательно, у них не существует «традиции помощи (содействия) развитию и политики сотрудничества, какая она существует у «старых» государств-членов». Об этом, в частности, свидетельствует незначительный прогресс в переговорах по присоединению новых государств-членов, что было отмечено Европейской комиссией[35].
Во-вторых, «новым» государствам-членам придется способствовать европейской политике содействия развитию, тогда как они сами еще пользуются плодами политики массовой европейской помощи, что создает противоречие во взаимодействии ЕС с этими государствами-членами. Наконец, доля валового национального продукта, которую эти государства выделяют в качестве официальной помощи развитию, остается весьма незначительной. Для примера, Эстония – страна, которая принимает участие в реализации данной политики ЕС – отчисляет всего 0,1 % своего ВВП, в то время как средний размер взноса новых государств-членов ограничивается 0,33 % ВВП[36].
Таким образом, с расширением ЕС политика содействия развитию располагает все меньшими шансами на конечный успех. Так, в частности, поставленная некогда цель – достичь выделения 0,7 % ВВП на реализацию политики содействия развитию – вряд ли может быть достигнута в будущем[37].
Иногда специалисты высказывают опасение того, что с расширением ЕС на юг развитие отношений со странами Азии и Латинской Америки окажется неблагоприятным для новых государств-членов. Нельзя забывать и о том, что с расширением Европейского союза его внешние границы переместились на 500 км на восток. Сегодня ЕС граничит с такими странами, как Сербия, Украина, Россия и Белоруссия. Вполне вероятно, что такая новая конфигурация Европейского союза повлечет за собой изменения в определении приоритетов внешних связей Европейского союза со странами, не являющимися членами ЕС[38]. Действительно, очень вероятно, что отношения ЕС с другими странами будут переориентированы на поддержание и развитие отношений со странами Востока и, в частности, Восточной Европы, как это случилось в свое время с Испанией и Португалией, когда во время вступления этих стран в Сообщество выяснилось, что их приоритетом является Латинская Америка.
С учетом этих вполне вероятных перспектив через некоторое время может обнаружиться перераспределение приоритетов внешней политики между государствами-членами, которые от имени ЕС займутся внешними связями в зависимости от их традиционных географических сфер влияния: Франция и Италия будут продолжать заниматься отношениями с государствами Северной Африки, Испания и Португалия, Латинской Америкой и т. д.
Практически по всем вопросам внешней политики решения в Европейском союзе принимаются методом единогласия. Такой способ голосования был довольно обременительным даже тогда, когда Европа состояла из пятнадцати государств. После расширения ЕС есть опасность того, что никакое решение принять будет практически невозможно, и внешние сношения окажутся заблокированными[39].
Эта опасность грозит и отношениям в сфере ассоциации. С одной стороны, ассоциация как правовой феномен, требующий единогласия, более не является средством, предназначенным исключительно для привилегированных партнеров: статус ассоциированного государства был распространен и на некоторых партнеров Латинской Америки. Более того, сегодня, по словам некоторых авторов, уже можно говорить о неограниченном распространении статуса ассоциации с другими государствами[40]. В результате, если допустить, что основополагающее соглашение об ассоциированных отношениях требует одобрения всех государств-членов, то это оказывается все более и более сложным делом в расширенной Европе с более чем двадцатью государствами-членами.
С другой стороны, государства-члены даже в рамках обычных отношений, не основанных на ст. 310 Римского договора, как, например, в рамках «Экономического соглашения о партнерстве, политической координации и сотрудничестве» с Мексикой, где формально единогласия не требуется, «пытаются разными уловками избежать принятия решения большинством»[41]. Так, например, государства пытаются во время согласования и разработки текстов соглашений добавлять правовые положения, требующие единогласного одобрения (напр., на основании ст. 308 Римского договора[42]), или вводить в соглашения положения, выходящие за рамки исключительной компетенции европейских инстанций[43].
Из этого следует, что на практике для смешанных соглашений (которые так называются в связи с тем, что они заключаются как Союзом, так и его государствами-членами) единогласное голосование является правилом. Таким образом, как над данными соглашениями, так и над соглашениями, подпадающими под действие ст. 310 Римского договора, постоянно висит угроза вето того или иного государства-члена. Так, например, Франция или Польша, страны, экономика которых в значительной мере основана на производстве сельскохозяйственных продуктов, могут довольно обоснованно не желать заключения соглашения об ассоциации с Меркосур, откуда может поступать много дешевой сельхозпродукции[44].
Таким образом, будущее развитие внешних связей Европейского союза стало проблематичным – сложность ратификации смешанных соглашений является доказательством этому. Общее заключение соглашения Европейским союзом должно сопровождаться ратификацией соглашения всеми государствами-членами. Распределение компетенций между европейскими инстанциями и государствами-членами для одного и того же международного документа приводит к тому, что фактически на стадии заключения соглашений необходимо не квалифицированное большинство, а единогласное одобрение. Более того, процедура довольно бюрократична, т. к. к европейской процедуре добавляются и процедуры ратификации или одобрения каждого государства-члена.
Примечания
1
Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed on 13 December 2007 in Lisbon, entered into force on 1 December 2009.
2
General Provisions on the Union’s External Action and Specifc Provisions on the Common Foreign and Security Policy.
3
Термин «развивающиеся страны» возник в 60-70-е годы ХХ века, когда на мировую арену выходили государства, освободившиеся от колониальной зависимости.
4
Règlement (CEE) n° 443/92 du Conseil, du 25 février 1992, relatif à l’aide financière et technique et à la coopération économique avec les pays en développement d’Amérique latine et d’Asie. JOCE L 52 du 27.02.1992.
5
Règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement. JOCE. L 378 du 27.12.2006.
6
Так, например, европейский законодатель утвердил, что продовольственная помощь, которая с отраслевой точки зрения должна регулироваться европейским гуманитарным правом, «является важным элементом европейской политики содействия развитию». См.: Регламент № 1292/96.
7
В ст. 238 сказано: «Сообщество может заключать с третьим государством, союзом государств или международной организацией соглашения об учреждении ассоциации, которая предусматривает взаимные права и обязательства, совместные действия и особые процедуры».
8
Сегодня сотрудничество ЕС с другими странами в рамках программ развития регулируется Регламентом Европарламента и Совета № 1905/2006 от 18 декабря 2006 г.
9
Doc. COM (2002) 340 final.
10
В главе Договора, посвященной «содействию развития», говорится, что европейская политика содействия развитию «содействует… продолжительному экономическому и социальному содействию развивающимся странам и, в частности, странам, находящимся в наиболее неблагоприятном положении» (выделено нами).
11
DOC COM (90) 176 FINAL, 11 JUIN 1990.
12
DOC. COM (2002) 340 FINAL, 2 JUILLET 2002.
13
JOCE L 378 du 27.12.2006, р. 65–71.
14
См.: J.– A. Tapia Valdes. Les variables politiques des relations entre la Communauté économique européenne et l’Amérique latine, in Colloque de l’Institut d’études européennes – Université libre de Bruxelles, La Communauté européenne et l’Amérique latine: ed. de l’Université de Bruxelles. Bruxelles, 1981, 234 p., p. 157.
15
J. Bourrinet, M. Torrelli, Les relations extérieures de la CEE: PUF, coll. «Que sais-je?», n° 1837, 1989, p. 101.
16
См.: J.– A. Tapia Valdes, Les variables politiques des relations entre la Communauté économique européenne et l’Amérique latine, in Colloque de l’Institut d’études européennes – Université libre de Bruxelles, La Communauté européenne et l’Amérique latine: éd. de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 1981, 234 p., p. 161.
17
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Union européenne – Amérique latine: actualité et perspectives du renforcement du partenariat 1996–2000: Doc. COM (1995) 495 final, Bruxelles, 23 oct. 1995, 32 p., p. 4.
18
Commission européenne, Zones de libre-échanges: une évaluation, Doc. SEC (1995) 322 final, Bruxelles, 8 mars 1995; C. Flaesch-Mougin, J. Lebullenger, Les relations contractuelles de l’Union européenne avec les pays et groupements latino-américains, in Actes du colloque ECSA-World de Bruxelles, L’Union européenne dans un monde en transformation (19–20 sept. 1996), éd. OPOCE, Luxembourg, 1998, 786 p., p. 581–628.
19
См. подробнее: J. Delors, Discours d’ouverture du Colloque de l’Université de Gand, 10 nov. 1990//The political and legal framework of trade and economic relations between the European Community and Eastern Europe.
20
C. Pene et J. Kasmi, La création du G20: impact sur les négociations du cycle de Doha et cohérence avec la stratégie commerciale du Brésil, Note interne à la délégation de la France auprès de l’Organisation mondiale du commerce, 26 janv 2004, 29 p.
21
Document conjoint CE – États-Unis sur l’Agriculture, JOB (03)/157, 13 août 2003, 4 p.
22
Rapp. Parlement européen concernant une proposition de recommandation du PE au Conseil sur le mandat de négociation d’un accord d’association interrégional avec le Mercosur, A50049/2001, 6 févr 2001, 21 p.
23
Sommet de Paris des Chefs d’État et de gouvernement de la CEE, 19 et 20 oct. 1972, Bull. CE oct 1972, p. 9 à 27.
24
Le Naëlou, Politiques européennes avec les pays du Sud, L’Harmattan, Paris, 1995, p. 65.
25
J. Raux, Les compétences expresses de caractère général – Les associations, Jurisclasseur Traité Europe, fasc. 2204.
26
См. подробнее: L. Cohen-Tanugi, L’infuence normative internationale de l’Union européenne: une ambition entravée, IFRI, Paris, 2002, 54 p; Résolution du Parlement européen sur les zones régionales de libre-échange et la stratégie commerciale de l’Union européenne, P5-TA-PROV [2003] 0237, avr. 2003, 11 p.; Secrétariat de l’OMC, Le régionalisme et le système commercial mondial, Genève, avr. 1995; P. Giordano, L’alliance stratégique entre l’Union européenne et l’Amérique latine dans le cadre du système commercial multilatéral, Problèmes d’Amérique Latine, n° 51, 2003–2004, p. 123; S. Santander, Entre globalisation et régionalisme: la stratégie de coopération inter-régionale UE – Mercosur, AFRI 2001, p. 531.
27
По Меркосур см.: JOC E, n° L 69, 19 mars 1996, p. 1; По Чили см.: JOCE, n° L 209, 19 août 1996, p. 5.
28
JOCE n° L 352, 30 déc. 2002, p. 1.
29
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Intégrer les questions liées aux migrations dans les relations de l’Union européenne avec les pays tiers, Doc. COM (2002) 703 final, Bruxelles, 3 déc. 2002, 66 p.; Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, Commerce et développement, Comment aider les pays en développement àtirer parti du commerce, Doc. COM (2002) 513 final, Bruxelles, 18 sept. 2002,36 p.; Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, Vers un partenariat mondial pour un développement durable, Doc. COM (2002) 82 final, Bruxelles, 13 févr. 2002, 22 p.; Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social, Intégrer l’environnement et le développement durable dans la politique de coopération en matière d’économie et de développement – Éléments d’une stratégie globale, Doc. COM (2000) 264 final, Bruxelles, 18 mai 2000, 47 p.
30
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, La politique de développement de la Communauté, Journal Offciel des communautés européennes, 1er Octobre 2001.
31
E. Barbé, E. Johansson-Nogués (eds), Beyound enlargement: the new members and new frontiers of the enlarged European Union, Institutu Universitari d’Estudis Europeus, Barcelona, 2003, 310 p.
32
Résolution sur la communication de la Commission sur les orientations en vue de la négociation de nouveaux accords de coopération avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifque (ACP), Journal Offciel des communautés européennes, 4 Mai 1998.