§ 1.3. Органы (организации), осуществляющие разрешительную деятельность
Результаты проведенной инвентаризации свидетельствуют о крайне высокой степени концентрации разрешительной деятельности на федеральном уровне.
Федеральные органы исполнительной власти и федеральные организации, обладающие публично-властными функциями, предоставляют 505 (93 %) разрешений. В то же время органы субъектов Российской Федерации исполняют полномочия по предоставлению 80 (15 %) разрешений, а органы местного самоуправления предоставляют только 29 (5 %) разрешений[15].
Федеральные органы (организации) предоставляют разрешения в рамках разрешительных режимов всех видов, органы субъектов Российской Федерации – только 8 видов (кроме государственной сертификации). В то же время органы местного самоуправления обладают полномочиями в рамках только 6 видов разрешительных режимов: они не исполняют полномочия по лицензированию, аккредитации, сертификации, а также по ведению государственных учетов, имеющих разрешительный характер.
Количество видов разрешений, предоставляемых на каждом уровне публичной власти, приведено в табл. 2.
Однако в реальности уровень централизации разрешительных полномочий еще выше. Из 80 видов разрешений, выдаваемых органами субъектов Российской Федерации, только 60 представляют собой собственные полномочия регионов. Остальные 20 видов разрешений являются федеральными полномочиями, переданными для осуществления субъектам. В табл. 3 представлена доля разрешительных полномочий, являющихся собственными полномочиями регионов, в разрезе по каждому разрешительному режиму.
В отличие от разрешений, предоставляемых органами субъектов Российской Федерации, все виды муниципальных разрешений, указанные в федеральном законодательстве, являются собственными полномочиями муниципалитетов.
Таблица 2.
Распределение видов разрешений по уровням публичной власти
Таблица 3.
Количество видов разрешений, предоставляемых субъектами Российской Федерации в качестве собственных полномочий
На федеральном уровне разрешения предоставляются федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им организациями (предприятиями и учреждениями), а также рядом иных органов и организаций, осуществляющих публично-властные полномочия. В число таких организаций входят ЦИК Российской Федерации, Банк России, государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос».
При этом разрешительные полномочия распределены между федеральными органами исполнительной власти неравномерно. По состоянию на 15 октября 2016 г. действовало 73 федеральных органа исполнительной власти, из них 13 органов не обладали ни одним разрешительным полномочием. В их число входили 2 министерства (Минвостокразвития России и Минкавказ России), 3 федеральные службы (ГФС России, Федеральное казначейство, Росстат) и 8 федеральных агентств.
41 федеральный орган исполнительной власти, а также ГК «Роскосмос», Пенсионный фонд России и Фонд социального страхования предоставляли не более 10 видов разрешений каждый. 13 органов власти и ГК «Росатом» выдавали от 11 до 20 видов разрешений. Каждый из оставшихся 6 федеральных органов исполнительной власти предоставлял более 20 видов разрешений.
Федеральные органы и организации, предоставляющие наибольшее количество видов разрешений, отображены на рис. 1.
Результаты данного анализа показывают, что общие правила о «специализации» федеральных министерств, служб и агентств, закрепленные Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», системно нарушаются.
Рис. 1. Федеральные органы и организации, предоставляющие наибольшее количество видов разрешений
Согласно п. 2 данного указа под функциями по контролю и надзору понимаются:
– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, установленных нормативно-правовыми актами;
– выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
В соответствии с данным указом министерство должно исполнять функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию и по общему правилу не вправе осуществлять функции по контролю и надзору (включая выдачу разрешений). Однако 7 федеральных министерств исполняют более 10 разрешительных полномочий каждое.
Также данный указ предусматривает, что федеральное агентство осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Однако среди федеральных органов, предоставляющих наибольшее количество видов разрешений, имеется 3 агентства: Росавиация, Росморречфлот и Росжелдор.
Особо следует отметить, что ряд разрешений предоставляются коммерческими или некоммерческими организациями, наделенными публично-властными функциями. Такие разрешения были обнаружены среди всех разрешительных режимов, кроме лицензирования и государственной сертификации.
Общее количество таких видов разрешений равно 35 (6,5 % общего количества). Большая часть из них предоставляется исключительно государственными учреждениями и предприятиями, меньшая часть – негосударственными организациями. Количество таких видов разрешений приведено в табл. 4.
Таблица 4.
Количество видов разрешений, предоставляемых государственными и негосударственными организациями
Большая часть видов разрешений, предоставляемых государственными учреждениями и предприятиями, приходится на долю организаций в сфере транспорта, среди которых:
1) «Администрации морских портов» (федеральные бюджетные учреждения);
2) «Администрации бассейнов внутренних водных путей» (федеральные бюджетные учреждения);
3) «Администрация Северного морского пути» (федеральное казенное учреждение);
4) Агентство автомобильного транспорта (федеральное бюджетное учреждение);
5) Российский морской регистр судоходства (федеральное автономное учреждение);
6) Российский регистр судоходства (федеральное автономное учреждение).
Например, «Администрации морских портов» реализуют 7 разрешительных полномочий, среди которых регистрация судов и прав на них, аттестация исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, согласование планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, дипломирование экипажей судов.
В число негосударственных организаций, осуществляющих публично-властные функции разрешительного характера, входят Торгово-промышленная палата России, Российский союз автостраховщиков, операторы электронных площадок и ряд других.
§ 1.4. Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности
Качество нормативно-правового регулирования каждого вида разрешения определяется на основе анализа трех элементов: 1) наличия надлежащего нормативного основания для существования данного разрешения; 2) наличия подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий; 3) наличия административного регламента.
Общая характеристика состояния нормативно-правовой базы, определяющей порядок исполнения разрешительной деятельности, приведена в табл. 5.
а) Наличие надлежащего нормативного основания
Как отмечалось выше, на основании ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таблица 5.
Качество нормативно-правового регулирования разрешительной деятельности
Различные виды разрешений являются ограничением различных прав и свобод физических лиц и их объединений (свобода экономической деятельности, свобода труда, право собственности, свобода передвижения и выбора места жительства и т. д.). Соответственно, из Конституции Российской Федерации вытекает требование об установлении разрешений федеральными законами или международными договорами, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации по юридической силе выше федеральных законов.
Согласно результатам инвентаризации надлежащее нормативное основание отсутствует в отношении 28 видов разрешений (5 % общего количества видов разрешений). Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, не имеющих надлежащего основания, являются:
государственная регистрация тракторов, самоходных дорожностроительных и иных машин и прицепов к ним;
аттестация на право управления маломерными судами;
аттестация специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору;
выдача разрешения на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения, разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения;
выдача разрешения на допуск к эксплуатации энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам;
выдача разрешения на допуск к эксплуатации теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии, устройств и сооружений объектов по производству и передаче тепловой энергии, теплоносителя;
пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.
б) Наличие подробного нормативно-правового регулирования порядка исполнения разрешительных полномочий
Наличие такого нормативно-правового регулирования является гарантией от чрезмерного усмотрения должностных лиц органов власти при предоставлении разрешений, которое может являться питательной средой для развития коррупционных практик.
Подробное правовое регулирование отсутствует в отношении 54 видов разрешений (10 % общего количества видов разрешений). Порядок осуществления еще 240 видов разрешений установлен исключительно или преимущественно в ведомственных нормативно-правовых актах.
Последнее также не является примером должной ситуации, поскольку в этом случае существует вероятность установления ведомством чрезмерно высоких административных барьеров для осуществления регулируемой деятельности. Вероятность достижения баланса между частными и публичными интересами гораздо выше, если основные правила предоставления разрешения устанавливаются на уровне федерального закона или постановления правительства Российской Федерации.
Примерами наиболее важных и (или) массовых разрешений, в отношении которых на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовое регулирование порядка осуществления, являются:
государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ;
аттестация должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения[16];
аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств[17];
выдача разрешения на право пребывания на особо охраняемых природных территориях;
выдача разрешения на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него;
выдача специального разрешения на перевозку грузов повышенной опасности на внутреннем водном транспорте и железнодорожном транспорте;
выдача разрешения на проведение искусственного осеменения сельскохозяйственных животных;
выдача племенных свидетельств (сертификатов) на племенную продукцию;
согласование строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромных территорий гражданских аэродромов РФ, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов[18];
согласование правил эксплуатации гидротехнических сооружений судоходных и портовых гидротехнических сооружений;
осуществление ветеринарно-санитарной экспертизы.
в) Наличие административных регламентов
В большинстве случаев предоставление разрешений можно квалифицировать в качестве государственных (муниципальных) услуг, поскольку представляет собой деятельность по реализации функций соответственно органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов или органов местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей[19].
Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление данных услуг должно осуществляться в соответствии с административными регламентами. Таким образом, в отношении большей части разрешений должны быть приняты административные регламенты.
Требование о наличии административных регламентов не распространяется на следующие категории разрешений, которые выведены из сферы действия Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ и, соответственно, не являются государственными (муниципальными) услугами в понимании действующего законодательства:
1) виды разрешений, предоставляемые Банком России, ЦИК России, а также государственными учреждениями и предприятиями, подведомственными органам исполнительной власти;
2) виды разрешений, предоставляемые негосударственными организациями, наделенными публично-властными полномочиями (например, ТПП России, Российским союзом автостраховщиков и т. д.);
3) виды разрешений, предоставляемые без запроса со стороны частных лиц[20] либо выдаваемые на основании запроса в конклюдентной форме (т. е. путем осуществления определенных действий без специального заявления)[21].
Помимо этого, на федеральном уровне не предусмотрено принятие административных регламентов в отношении государственных и муниципальных услуг, являющихся собственными полномочиями соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Требование о наличии административного регламента, принятого на федеральном уровне, распространяется на 420 видов разрешений (78 % общего количества). Из указанного числа данные нормативноправовые акты были приняты в отношении 275 видов разрешений. Соответственно, отсутствуют административные регламенты, определяющие порядок предоставления 145 видов разрешений, что составляет 27 % общего количества видов разрешений и 35 % количества видов разрешений, в отношении которых на федеральном уровне должны быть приняты административные регламенты.