Rasmussen Fogh A. Speech by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at Georgetown university, 2010. – 22 Feb. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_61566.htm
Rupp R. Best intentions or false promises: Multilateral interventions in Darfur, Afghanistan, and Southern Lebanon // Mediterranean quarterly. – Wash., DC, 2007. – Vol. 18, N 2. – P. 85–106. – Mode of access: http: // web.ebscohost.com
Как далеко зайдет расширение НАТО?
А. БеблерАннотация. В статье рассматриваются геостратегические и политические основания расширения НАТО. Содержится подробный обзор восточноевропейских раундов расширения 1999 и 2004 гг. Рассматриваются перспективы дальнейшего расширения Альянса. Среди вопросов, подвергнутых анализу, – проблема взаимоотношений НАТО с Российской Федерацией.
Abstract. The article addresses geostrategic and political grounds for NATO enlargement. It gives a detailed overview of the East European rounds of enlargement in 1999 and 2004. Prospects for further enlargement of the Alliance are considered. NATO’s relations with the Russian Federation ane being analyzed among other issues.
Ключевые слова: Североатлантический альянс, расширение НАТО, критерии приема, европейская безопасность, переход к демократии.
Keywords: North Atlantic Alliance, NATO enlargement, accession criteria, European security, democratic transition.
В течение шести десятилетий происходило расширение Североатлантического альянса в нескольких измерениях. Увеличивался масштаб его деятельности, количество входящих в него государств; расширялись географические границы его функционирования, партнерские отношения с государствами, не являющимися членами НАТО, интенсифицировалось сотрудничество с другими международными организациями (ООН, ОБСЕ, ЕС, Африканским союзом и т.д.). Однако понятие расширения до сих пор употреблялось в научной литературе в более узком смысле слова для обозначения а) длительного процесса увеличения количества членов Альянса и б) отдельных шагов, этапов или циклов мероприятий, осуществляемых в данном направлении. Я использую это понятие в первом значении.
С 1951 г. в Европе наблюдался другой процесс, который проистекал в тесном взаимодействии с расширением НАТО. Это было создание и развитие Европейских сообществ (Европейское объединение угля и стали – ЕОУС, Европейское экономическое сообщество – ЕЭС, Европейское сообщество по атомной энергии – Евратом), а также Европейского союза – ЕС. Например, французское «нет» по вопросу о приеме Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в Европейское экономическое сообщество, прозвучавшее в 1960-е годы, было связано с кризисом в НАТО в 1965–1966 гг.
Положительными примерами можно считать прием Испании в члены НАТО в 1982 г., а также раунды расширения НАТО и ЕС за счет вступления стран Восточной Европы в 1999 и 2004 гг., котоые были весьма взаимосвязаны, хотя и осуществлялись по-разному. Среди государств, которые в настоящее время являются одновременно членами НАТО и членами ЕС, только Германия сначала подключилась к процессу европейской интеграции, а потом уже вступила в НАТО. Во всех других случаях вступление в НАТО предшествовало и (в 2004 г.) почти совпадало со вступлением в Европейские сообщества.
Расширение Североатлантического альянса: геостратегические и политические соображения
Первоначальная идея формирования необычного оборонительного союза через Северную Атлантику была впервые обнародована в ноябре 1940 г. норвежским министром в изгнании Трюгве Ли, который позднее стал первым Генеральным секретарем ООН. Основанием для предполагаемого союза был общий интерес, направленный на борьбу и разгром «оси» тоталитарных режимов, правивших тогда в Третьем рейхе, Италии, нескольких других европейских государствах, а также на территориях, оккупированных германскими войсками. Предполагалось, что эта общая цель и лежащие в ее основе либерально-демократические политические ценности сумеют «преодолеть» огромные географические расстояния, разделяющие предполагаемых союзников по обе стороны Северной Атлантики. Норвежское предложение не было услышано, и прагматическое сотрудничество союзников в области обороны развивалось в отсутствие формального договора и в иной географической конфигурации. Более того, в коалицию, противостоявшую «оси», входило в качестве важного члена тоталитарное государство – СССР. С другой стороны, возрождение почти забытой норвежской идеи усилиями британских дипломатов в 1947–1948 гг. мотивировалось ощущением угрозы, исходившей от советского блока, коммунистической идеологии и усилившихся коммунистических партий Италии и Франции. Как в 1940, так и в 1947–1948 гг. идея Североатлантического союза имела явную антитоталитарную и либерально-демократическую окраску. Само собой разумеется, эта идеологическая направленность оказала влияние не только на создание НАТО, но и на процесс ее расширения.
Со времени зарождения идеи НАТО летом 1948 г. концепция расширения была заложена в саму ее основу. Вашингтонский договор создал юридические рамки для приема новых членов, их возможного выхода из союза, но не исключения. Договор содержал два ограничения – географическое (в качестве кандидатов рассматривались только европейские государства) и процедурное (решение о приглашении должно быть принято странами – участницами НАТО только на основе консенсуса). Организация Североатлантического договора (НАТО) была создана как региональная организация безопасности в соответствии с положениями главы VIII Устава ООН. Главной целью Альянса было не только коллективно отражать военные угрозы, направленные против его членов, но также, и для некоторых членов это не менее важно, защищать общие высшие ценности, за которые ратовали его создатели – западные либерально-демократические страны. Таким образом, эти демократические ценности, а не только нужды обороны, должны были служить большой притягательной силой для новых потенциальных членов. Поэтому в течение всего процесса расширения Альянса наблюдались значительные изменения в соотношении мотиваций расширения, диктуемых интересами обороны, и соображений политического и идеологического характера.
Альянс территориально расширялся, наращивал свой демографический ресурс и экономический потенциал на протяжении многих этапов в течение более чем пяти десятилетий. Процесс роста фактически начался приблизительно за девять месяцев до официальной церемонии подписания договора в Вашингтоне 4 апреля 1949 г. Под влиянием нескольких событий, включая коммунистический переворот в Чехословакии и блокаду Советским Союзом Западного Берлина, США пересмотрели свою негативную позицию и в начале лета 1948 г. решили возродить бывшее норвежское, а затем английское предложение. Первоначально ядро Альянса включало только США и Великобританию. Альянс был расширен в июле 1948 г., когда приглашения вступить в НАТО получили Франция, три страны Бенилюкса (все они являлись членами только что созданной Организации Брюссельского договора) и Канада. Несколько месяцев спустя приглашения были направлены также Исландии, Норвегии, Дании и Португалии, неофициальные же переговоры со Швецией, Ирландией и Испанией не дали положительных результатов. Последней к основному ядру присоединилась Италия. Дальнейшие раунды расширения НАТО в плане увеличения числа членов и территории: 1952 г. (Греция, Турция), 1955 г. (ФРГ), 1982 г. (Испания), 1990 г. (ГДР, поглощенная ФРГ), 1999 г. (Польша, Чешская Республика, Венгрия) и 2004 г. (Румыния, Болгария, Словения, Словакия, Литва, Латвия, Эстония). Таким образом, последний по времени этап в расширении НАТО в апреле 2009 г. следует считать по меньшей мере восьмым раундом с точки зрения общего числа членов и четвертым раундом, если говорить о восточноевропейских странах. В то же время Франция в 1966 г. в период правления генерала Шарля де Голля вышла из Объединенного командования вооруженными силами НАТО в Европе, но не покинула политическую структуру Альянса, став неполным членом НАТО. Этот акт изощренной французской дипломатии был повторен позже Испанией, правда, по иным причинам. Во время вступления Испании в НАТО это было обусловлено преимущественно негативным отношением испанского народа к членству своей страны в Альянсе. Еще ранее сфера действия договора НАТО сократилась, когда алжирские департаменты Франции превратились в независимое государство, не входящее в Альянс.
Восемь раундов расширения весьма существенно повлияли на географические рамки деятельности НАТО. Еще в 1949 г. Альянс отклонился от первоначальной идеи, выраженной в его названии, приняв в свои ряды Италию, средиземноморское государство, не входящее в зону Северной Атлантики. Последующие раунды расширения за счет Восточного Средиземноморья, Центральной и Восточной Европы вывели Североатлантический союз еще дальше за пределы региона, предусмотренного Вашингтонским договором. Однако первоначальное название осталось, несмотря на тот факт, что для современного названия Альянса более подходило бы определение «евроатлантический».
Важная характерная черта НАТО, связанная с расширением, проявилась в публичных заявлениях либерально-демократического толка. Идеологическое обоснование Альянса ясно излагается во введении и в ст. 2 Североатлантического договора. В них союзники заявляли о своей решимости «защищать свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, основанные на принципах демократии, свободы личности и законности». В ст. 10 оговаривалось, что «любое европейское государство, способное развивать принципы настоящего Договора и вносить свой вклад в безопасность Североатлантического региона», может получить приглашение присоединиться к Договору при условии консенсуса государств-членов. Отсюда можно логически сделать вывод, что принцип демократии должен был бы быть одним из ключевых критериев и необходимым требованием для вступления в Альянс. Однако это условие ясно не прописано в ст. 10, и создается впечатление, что основатели НАТО не считали это важным. Это стало совершенно очевидно, когда в высшей степени авторитарному режиму Португалии предложили присоединиться к клубу основных членов Альянса. Это было сделано исключительно по причинам военно-стратегического характера, с полным пренебрежением к демократическим ценностям. Приглашение и само вступление Португалии в Североатлантический союз серьезным образом подорвали претензии Альянса считаться союзом либерально-демократических стран.
Более того, в 1951 г. члены НАТО, родоначальники Альянса, серьезно обсуждали вопрос о приглашении в свои ряды наряду с Грецией и Турцией также Испании и Югославии, где в то время существовали жесткие тоталитарные диктаторские режимы. Этот шаг в контексте распространения НАТО на район Средиземноморья публично защищал исключительно из военно-стратегических соображений генерал Д. Эйзенхауэр, бывший тогда Верховным главнокомандующим вооруженными силами НАТО в Европе, который вскоре был избран президентом США. В ходе дебатов внутри НАТО в основе большинства возражений лежали причины иные, нежели недемократический характер политических режимов в этих двух государствах. Например, резкое возражение Италии касалось нерешенного спора о будущем Триеста и границе между Италией и Югославией. Однако два диктатора – генералиссимус Ф.Б.Франко в Испании и маршал И.Б. Тито в Югославии – довольно прохладно отнеслись к идее вступления в НАТО. Тем не менее были найдены прагматические решения, и вскоре оба государства оказались косвенно связаны в военном отношении с Альянсом. В том, что касается Испании, это было сделано благодаря двустороннему Договору о дружбе, посвященому сотрудничеству в сфере безопасности с США (1953), который позволил создать четыре американские базы на испанской территории. Югославия, со своей стороны, заключила трехсторонний оборонительный союз с двумя членами НАТО (Грецией и Турцией): в августе 1954 г. в Бледе (Словения) был подписан Договор о сотрудничестве и взаимопомощи. В период 1950–1956 гг. военные стратеги НАТО рассматривали Югославию в числе неофициальных стратегических союзников на случай континентальной войны с советским блоком.
До 1995 г. НАТО никогда открыто не поднимала вопрос о демократической природе политического строя какой-либо страны в качестве существенного требования для вступления этой страны в Альянс. Кроме того, принципиальное решение о создании необычного трансатлантического альянса нигде не принималось демократическим путем на референдуме. В некоторых странах этот факт отражал отсутствие необходимой поддержки среди населения и тем самым свидетельствовал о дефиците демократии. В нескольких случаях тогда и позже было весьма сомнительно, что население одобрило бы вступление своей страны в НАТО при голосовании на референдуме, если бы он был проведен. Так было, в частности, в случае с Федеративной Республикой Германии в 1955 г. и с Испанией в 1982 г. Более того, Альянс в течение десятилетий не проявлял, по крайней мере публично, заинтересованности в том, чтобы проверять демократический мандат государств до или после вступления этих стран в НАТО. Практика невмешательства НАТО во внутренние дела государств – членов Альянса резко контрастировала с практикой навязывания идеологической ортодоксальности внутри Варшавского пакта. Нейтральная идеологическая ориентация Альянса, безусловно, способствовала тому, что ни одно государство полностью не вышло из Североатлантического союза. Она также помогла Альянсу выжить после 1999 г. Пока длилась «холодная война», геостратегические и военные соображения явно играли главенствующую роль в политике расширения НАТО.
С потеплением отношений между Востоком и Западом императивы военной стратегии, даже в ущерб демократическим ценностям, стали утрачивать свое господствующее положение. Приняв Испанию как в ЕС, так и в НАТО, либеральный Запад признал и одобрил посттоталитарную демократическую трансформацию этой страны. Однако вступление Испании в НАТО тогда было весьма спорным вопросом преимущественно вследствие прежних тесных связей военного характера между Соединенными Штатами и диктаторским режимом Франко.
Решение подписать протокол о присоединении к НАТО приняло в спешном порядке слабое переходное правительство в самом конце своего правления в 1982 г. Этот протокол был ратифицирован в Кортесах незначительным большинством, которое тогда имела правоцентристская коалиция. Однако всего несколько недель спустя эта коалиция потерпела сокрушительное поражение на всеобщих выборах. Более того, на выборах победила оппозиционная Рабочая социалистическая партия Испании помимо всего прочего потому, что пообещала провести референдум и вывести Испанию из Альянса. Таким образом, первый референдум в истории расширения НАТО был проведен в Испании, но только в 1986 г., четыре года спустя после вступления страны в НАТО. Хотя испанское правительство формально выполнило свое обязательство провести референдум по вопросу о членстве в НАТО, оно прошло большой путь, прежде чем научилось манипулировать его результатами.
То, что в годы «холодной войны» Североатлантический союз принимал в свои ряды недемократические государства или мирился с существованием в своем составе нескольких таких государств, можно было бы частично оправдать тем, что такая практика в конечном итоге способствовала либерализации и позднее развитию демократии в этих странах. Действительно, так случилось в Португалии, Греции и Турции. Более того, само существование НАТО оказывало общее воздействие в плане либерализации и демократизации вне зоны действия Североатлантического договора. Либерально-демократические ценности, которые разделяли и пропагандировали ведущие государства – члены НАТО, по прошествии времени действительно оказали психологическое и политическое влияние на страны за «железным занавесом». Это идеологическое влияние на страны – участницы Варшавского договора усиливалось демонстрационным эффектом более высокого уровня жизни, видимым изобилием потребительских товаров, демонстрацией демократических свобод и гораздо более свободным образом жизни на Западе. Подписание хельсинкского Заключительного акта и создание Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в 1975 г. легализовало вмешательство этого международного актора во внутренние дела стран-участниц в случаях грубейших нарушений прав человека. Сделав эту уступку ведущим государствам – членам НАТО, Восточный блок расчистил дорогу распространению либерально-демократических ценностей, которое привело к низвержению коммунистического политического строя в странах ОВД. Такой ход событий косвенно, но весьма ощутимо способствовал подъему волны демократизации в Восточной Европе и в конце концов привел к краху Варшавского пакта и СССР в 1991 г.