Попыткой сделать шаги в этом направлении стала административная реформа, практическая реализация которой началась в 2004 г.5 В качестве приоритетных задач этой реформы были названы:6
– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
– развитие системы саморегулируемых организаций в сфере экономики;
– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Однако с сожалением приходится констатировать, что цели и задачи административной реформы так и остались нереализованными, и, более того, вопреки этим целям и задачам происходит регенерация советских методов и организационных структур в системе российской исполнительной власти. Как представляется, неуспех административной реформы, который признало высшее руководство страны, во многом был заранее предопределен тем, что эта реформа вступала в противоречие с построением «вертикали власти», и она не могла быть реализована в условиях доминирующего влияния на принятие и исполнение политических решений высших и средних чиновников, в большинстве своем незаинтересованных в такой реформе.
В результате проведения административной реформы численность российского правительства сегодня составляет 27 человек и почти достигла дореформенного уровня в 30 человек, в то время как из мировой практики следует, что численность работоспособного правительства не должна превышать 20 человек (13). Количество федеральных органов исполнительной власти сегодня составляет 78, включая 18 министерств, и увеличилось на треть по сравнению с дореформенным уровнем в 58 ведомств. В составе федеральных органов исполнительной власти 20 (25,6 %), относящихся к так называемому «силовому блоку», подчинены непосредственно Президенту РФ и 10 (12,8 %) – непосредственно Правительству РФ, а по факту его – председателю.
Кроме того, по данным Росстата, к концу 2008 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления достигла 1 млн 670,8 тыс. человек, в том числе федеральных органов государственной власти – 854,7 тыс., государственных органов субъектов Федерации – 291,8 тыс. и органов местного самоуправления – 524,3 тыс.7 Для сравнения, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек (2).
Для оценки качества государственного управления в режиме «вертикаль власти» обратимся к данным Всемирного банка, который с 1996 г. регулярно проводит исследования по определению шести индексов качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Каждый индекс определяется по шкале от -2,5 до 2,5 и по рейтингу от 0 до 100 %, который указывает место государства среди других государств и территорий8. Государство по каждому из шести индексов получает свой рейтинг, а общий итоговый рейтинг не составляется. В восьмом докладе о качестве государственного управления, оценивающем ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 государствах и территориях, для России по состоянию на 2008 г. приведены следующие достаточно неблагоприятные результаты (17):
1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод) – 22 % (-0,97);
2) политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия) – 24 % (-0,62);
3) эффективность работы правительства (качество государственных услуг и работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и т.д.) – 45 % (-0,32);
4) качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию) – 31 % (-0,56);
5) верховенство закона (степень соблюдения законов и установленных обществом норм, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и т.д.) – 20 % (-0,91);
6) сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях) – 15 % (-0,98).
При таком качестве государственного управления трудно ожидать высокого уровня конкурентоспособности России в мире, что и подтверждают данные, приведенные в отчете по глобальной конкурентоспособности 2009–2010 Всемирного экономического форума (16). С 2005 г. эта независимая международная организация, в которую входит Россия, совместно с ведущими исследовательскими институтами и компаниями разных стран ежегодно определяет рейтинг конкурентоспособности государств мира в соответствии с их индексом глобальной конкурентоспособности (global competitiveness index). Индекс GCI, который по мере возрастания конкурентоспособности изменяется от 1 до 7, определяется с учетом общедоступных статистических данных и результатов опросов руководителей компаний. В 2009 г. было опрошено 13 тыс. руководителей кампаний в 133 странах. Этот индекс состоит из 12 ключевых слагаемых конкурентоспособности, среди которых институты, инфраструктура, макроэкономическая стабильность, здравоохранительная система, возможности и качество высшего образования и профессиональной подготовки, развитость и эффективность рынков товаров и услуг, труда, финансового рынка, технологический уровень, конкурентоспособность компаний и инновационный потенциал.
В 2009 г. Россия с индексом GCI=4,15 в рейтинге 133 государств, где проводились исследования, заняла только 63-е место между Черногорией и Румынией. При этом по качеству институтов, прежде всего государственных, с показателем 3,23 Россия заняла 114-е место между Филиппинами и Алжиром, по независимости судебной системы с показателем 2,7 – 116-е место, по объективности решений чиновников с показателем 2,7 – 96-е место, по прозрачности государственной политики с показателем 3,5 – 114-е место.
Следует также отметить исследование, которое в 2008 г. провел американский исследовательский Институт Брукингса. По результатам этого исследования определялся индекс слабости государства (index of state weakness) для 114 развивающихся государств, включая Россию, который изменяется в пределах от 0 до 10 (0 – наиболее, а 10 – наименее слабое государство). К сожалению, и в этом рейтинге Россия со значением индекса ISW=6,2 заняла далеко не самое почетное 65-е место между Боливией и Ираном, а последние 113-е и 114-е места с одинаковым значением этого индекса 9,41 заняли Венгрия и Словакия (18).
Но, как представляется, наиболее значимым критерием оценки качества и конкурентоспособности современного государства следует считать его удобство для проживания людей, качество жизни в государстве. В настоящее время нет общепризнанных оценок качества жизни в различных государствах мира.
Пока наиболее распространенным и признаваемым является рейтинг качества жизни в государствах мира, определяемый ООН с 1990 г. по индексу развития человеческого потенциала (human development index).
Индекс HDI измеряет достижения государства по трем основным направлениям: здоровье и долголетие населения, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении; доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности. Эти три измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Государства ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению HDI.
По данным, представленным в докладе ООН 2009 г., но относящимся к 2007 г., среди 180 государств – членов ООН Россия по уровню развития человеческого потенциала (HDI=0,817) занимает только 71-е место между Албанией и Македонией, хотя и находится по классификации ООН в группе государств с высоким уровнем HDI (нижняя граница HDI для этой группы ─ 0,8) (3).
Достаточно адекватным можно признать индекс качества жизни (quality of life index), определяемый ежегодно изданием (Ирландия) для 194 государств. Индекс QLI определяется на основании таких параметров как стоимость жизни, досуг и культура, экономика, окружающая среда и климат, свобода, здоровье, инфраструктура, риск и безопасность, для каждого из которых, как и для самого индекса QLI, максимальное значение – 100 баллов. По данным на январь 2010 г., Россия со значением индекса QLI=54 в рейтинге издания делит места со 109-го по 119-е с Белоруссией, Таиландом, Замбией, Ливаном, Палау, Малави, Марокко, Самоа, Свазилендом и Бахрейном (14).
Основной фактор, определяющий неудовлетворительное качество государственного управления и низкую конкурентоспособность России в мире, – коррупция во всех ее проявлениях, включая политическую, поразившая всю «вертикаль власти» снизу доверху. Это подтверждается как исследованиями Всемирного экономического форума и Всемирного банка, так и исследованиями наиболее авторитетной в области противодействия коррупции международной неправительственной организацией Transparency International, данные которой постоянно цитируются высшими российскими должностными лицами. По представленным в октябре 2009 г. данным этой организации в рейтинге по индексу восприятия коррупции (corruption perception index) Россия со значением этого индекса 2,2 (10 – минимальная коррупция) занимает 146-е место среди 180 включенных в исследование государств вместе с Камеруном, Эквадором, Кенией, Съерра-Леоне, Тимор-Лесте, Украиной и Зимбабве (15). По этому показателю только Россия из всех государств «большой двадцатки» находится в зоне высокой коррупции (CPI<3,3).
В связи со всем вышесказанным возникает вопрос не только о конкурентоспособности государства, в котором конструирование вертикали власти сопровождается столь высокими общественными издержками, но и об эффективности самой вертикали. В конечном счете вертикаль власти важна (и нужна, как в любом современном государстве) не сама по себе; ее основополагающая функция – оптимальным образом обеспечить жизнедеятельность общества, в том числе качество жизни всех граждан страны.
Литература
1. Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М., 2006.
2. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. – М., 2007. – № 4. – С. 24–45.
3. Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие / Пер с англ. – М., 2009.
4. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. – М., 2005.
5. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. – М., 2003. – С. 5–36.
6. Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М., 2007. – С. 187–188.
7. Нисневич Ю.А. Вертикаль никуда. Очерки политической истории России 1991–2008. – М., 2010. – С. 6–15.
8. Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. – М., Пресс, 2008. – С. 453–466.
9. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М., 2002;
10. Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс // Вопросы философии. – М., 1999. – № 3, 4.
11. Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень, № 6(31)99: Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. – М.: РАГС, 1999. – С. 8–9.
12. Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. – М., 2002.
13. Тунцов А. В правительство не лезет 21-й министр // Газета.RU 28.04.08. (http://www.gazeta.ru/science/2008/04/28_a _2709353.shtml).
14. 2010 Quality of Life Index: 194 countries ranked and rated to reveal the best places to live. International Living, 2010. (http://www1.internationalliving.com/qofl2010/).
15. Corruption Perception Index 2009 / Transparency International, 2009. (http://www.transparency. org/policy_researchsurveys_indices/cpi/2009).
16. The Global Competitiveness Report 2009–2010. World Economic Forum, 2009. (http://www.weforum.org/pdf/GCR09/GCR20092010fullreport.pdf).
17. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters VIII: Governance Indicators for 1996–2008 / World Bank Policy Research June 2009. (http://info.worldbank.org/governance/wgi/ index.asp).
18. Rice S.E., Patrick S. Index of state weakness in the developing world. The Brookings Institution, 2008. (http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/reports/2008/02_weak_states_index/ 02_weak_states_index.pdf).
ЕЩЕ РАЗ ОБ ЭЛИТАХ В РУССКОЙ ИСТОРИИ
Ю.С. ПивоваровПивоваров Юрий Сергеевич – академик РАН, доктор политических наук, профессор, директор Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) РАН
Почему «еще раз»? – Да потому, что в политической и исторической науках элитам уделяется повышенное внимание, а уж что касается отечественных исследователей, то они бесконечно терзают эту проблематику. И в какой-то момент мне тоже захотелось высказаться и – очень мягко, так сказать, в подтексте – пополемизировать с иными мнениями.
* * *
Как известно, Федор Михайлович Достоевский (впрочем и Л.Н. Толстой, А.И. Герцен, Н.Г. Чернышевский, В.О. Ключевский и другие) не любил Михаила Михайловича Сперанского. В январе 1877 г. он записывает: «Семинарист, сын попа, составляющего status in statu, а теперь уже и отщепенца от общества… Поп обирает народ, платьем различается от других сословий, а проповедью давно уже не сообщается с ними. Сын его, семинарист (светский), от попа оторвался, а к другим сословиям не пристал, несмотря на все желание. Он образован, но в своем университете (в Духовной академии). По образованию проеден самолюбием и, естественно, ненавистью к другим сословиям, которые хотел бы раздробить за то, что они непохожи на него. В жизни гражданской он многого внутренне, жизненно не понимает, потому что в жизни этой ни он, ни гнездо его не участвовали, оттого и жизнь гражданскую понимает криво, лишь умственно, а главное отвлеченно. Сперанскому ничего не стоило проектировать создание у нас сословий, по примеру английскому, лордов, буржуазию и проч. С уничтожением помещиков семинарист мигом у нас воцарился и наделал много вреда отвлеченным пониманием и толкованием вещей и текущего» (7, с. 622).