Подобный подход к пониманию составляющих государственной состоятельности нашел свое развитие в работах Ф. Фукуямы и исследователей, работавших над созданием измерительного инструмента показателей управляемости Всемирного банка (GRICS – Governance Research Indicator Country Snapshot). Ф. Фукуяма выделяет два аспекта государственности: сфера деятельности государственной власти (scope) и сила государственных институтов (strength), которая позволяет государству планировать и осуществлять свою политику [Fukuyama, 2004]. Использование этих двух измерений является для Фукуямы основанием для ранжирования государств по степени их состоятельности. Так, например, США уступают Франции, в которой сфера деятельности бюрократического аппарата обширнее, а сам он сильнее. По сравнению с 1980 г. в 2000 г. сила государственной власти России значительно снизилась: по этому параметру Россия оказалась сопоставима со Сьерра-Леоне. Однако по объему сферы деятельности государственных институтов Российская Федерация значительно ее превосходила.
Использование этих двух параметров государственной состоятельности следует признать достаточно плодотворным. Вместе с тем перспектива получения с их помощью адекватных результатов во многом связана с качеством эмпирической операционализации. Сам Ф. Фукуяма предлагает достаточно противоречивую и общую операционализацию.
Другой аспект функциональной способности государства рассматривается в работах Ч. Тилли. В отличие от Неттла, он акцентировал внимание не столько на процессе и результате деятельности государства, сколько на организационных возможностях территориальных политий. Будучи сторонником веберовского понимания государства, Ч. Тилли среди факторов формирования последнего отдавал приоритет аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Он считал, что проявлением, следствием и одновременно инструментом этого является возникновение структуры управления. Государственная состоятельность рассматривается им с точки зрения свойств (условно «внутренних» и «внешних») этой структуры как «степень, в которой инструменты правления отделены (differentiated), централизованы, самостоятельны (autonomous) и формально скоординированы друг с другом» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 32]. Иными словами, состоятельность в трактовке Тилли предполагала наличие специальной организации политического управления государством, централизацию этой системы, ее относительную независимость от других локусов власти.
По мнению Ч. Тилли, для формирования современного государства и его характеристики – состоятельности – необходимо сочетание аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Этот вывод, как и сама трактовка государственной состоятельности Тилли, является результатом его исследований формирования преимущественно европейских государств. Увеличение количества властных ресурсов у отдельных акторов (например, в период феодальной раздробленности у феодалов, церкви, городов, религиозных орденов и т.д.) само по себе не ведет к созданию государства, поскольку эти акторы начинают конкурировать между собой за влияние. Концентрация без аккумуляции также не приводит к созданию государства, поскольку уровень наличных ресурсов не позволяет осуществлять властные отношения систематически, сформировать достаточно разветвленную сеть органов государственного управления.
Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990, etc.]. Этот аспект представляется крайне важным, так как предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, условий, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.
Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в работах Ч. Тилли содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в его трудах не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.
Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства – особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути, «государственная состоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но, как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.
Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.
По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.
Во-первых, это «размер» или «территория» распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.). Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.
Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.
В-третьих, это «качество» управления (good or bad governance) – характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т. п., противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.
Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной бюджетной сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным, в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].
Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходимость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.
Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.
Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности. Во-первых, это государственная состоятельность (stateness) как способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ. Во-вторых, это государственная статусность (statehood) как признание существующего государства и режима (внешняя как принадлежность к сообществу государств и внутренняя). В-третьих, это политическое структурирование как организация различных интересов, позволяющих им воздействовать на государственную власть, обеспечивать взаимодействие между собой по поводу использования публичных институтов6. Проведение этих различий позволяет отнести идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.
Важной проблемой концептуализации государственной состоятельности является учет контекстуальных различий и решение вопроса об универсальных основаниях этого явления. Ощутимые различия между странами позволяют М.В. Ильину справедливо утверждать, что государство и его различные типы – не родовые, а семейные понятия [Ильин, 2008]. Однако данное утверждение отнюдь не свидетельствует об отсутствии универсальных оснований состоятельности. Можно предположить, что государства объединяет в одну семейную группу их функциональная полезность. Иными словами, основные аспекты государственности могут рассматриваться как функциональная характеристика территориальных политий, и в связи с этим она до определенной степени приобретает универсальное содержание и параметры.
Этот вывод подкрепляется фактом установленной исследователями связи между процессами становления государств и включением их в мировую систему. Особое значение этот фактор имеет в настоящее время, когда современная международная система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии. Как отмечал Ч. Тилли, «изучение европейского государственного строительства (state-making) имеет по меньшей мере один момент, значимый для политики современного мира: европейцы играли главную роль в создании современной международной системы государств и, вероятно, оставили на ней отпечаток своих особенных политических институтов… Тому государству, которое усвоило западные формы организации, придется куда легче в международной системе – в конце концов, эта система выросла в тесной связи с данными формам» [Tilly, 1975, p. 637–638].
В связи с этим государство можно представить как организацию процесса принятия и реализации обязательных для исполнения решений и обеспечения циркуляции общественных благ, воспроизводящую себя посредством извлечения ресурсов на определенной территории. Это определение основано на базовых характеристиках современного государства «европейского» типа (обязательность решений, наличие аппарата управления, территория и границы, извлечение ресурсов для самовоспроизводства). Процесс формирования такого государства можно представить в виде консолидации его центра, принимающего решения, обязательные для исполнения на всей территории страны, и извлекающего ресурсы, необходимые для политического производства и самовоспроизводства. Степень сформированности центра может быть отражена с помощью использования трех названных выше характеристик: статусность, состоятельность и политическое структурирование.
В то же время констатация влияния существующих международных стандартов и механизмов влияния на внутренние процессы государственного строительства не снимает полностью проблему универсальности параметров государственности и критериев состоятельности. Например, как верно отмечает Ф. Фукуяма, ссылаясь на С. Краснера, «высокая степень политической конкуренции, приведшая к формированию государств в Европе, не могла способствовать появлению сильных государств в разных частях развивающегося мира. Таким образом, “государственность” была в определенном смысле дарована некоторым государствам международными институтами или другими сильными государствами: так было в случае ООН в Восточном Тиморе, Всемирного банка в Сьерра-Леоне, Офиса Высокого представителя ООН в Боснии, американских оккупационных властей в Ираке» [Fukuyama, 2005, p. 86]. Возможности названных государств самостоятельно управлять территорией внутри собственных административных границ были крайне низкими. Их государственность не формировалась веками путем войн, процессов финансово-экономической и налоговой централизации, культурной унификации и нормативной стандартизации, а была делегирована им. Кроме того, новые нынешние условия государственного строительства и функционирования (усиливающееся влияние международной интеграции, глобализации, усиление на международной арене негосударственных акторов и т.п.7) также до некоторой степени обостряют проблему использования универсальных схем и критериев государственности.
Влияние международной системы свидетельствует скорее в пользу актуальности конструктивистского подхода к состоятельности и государству вообще, предполагающего восприятие государства не столько как готового института, сколько как модели циркуляции и воплощения «идеи государства» [см., например: Wagner, 1989; Wittrock, 1989], и агентивных подходов к изучению государственного строительства. Подобный подход представлен в работах некоторых исследователей, которые рассматривают идеационные аспекты функционирования государства как возможные характеристики состоятельности. В частности, А. Джеффру обращает внимание на важность этих аспектов в период становления государства. Он справедливо полагает, что государство возникает не как готовый набор существовавших ранее институтов, отличных от общества, а как серия практик, воспроизводящих «идею государства». С этой точки зрения вопросы, касающиеся укрепления государственной состоятельности, соотносятся с тем, как идея государства воссоздается и распространяется в период, следующий за крахом, нестабильностью и конфликтом [Jeffrey, 2006]. Этот подход представляет интерес для исследования процесса формирования и реализации национального государственного проекта, институционального выбора политических элит и может рассматриваться как дополняющий.