Завершая характеристику материально-правовых признаков административной юстиции, нельзя обойти вниманием еще один ее элемент – последствия рассмотрения спора в сфере публичного управления. Именно этот элемент раскрывает цель и значение административной юстиции. «В особенностях последствий правонарушения, осуществляемых административным иском», то есть в отмене незаконного распоряжения, Н. М. Коркунов видел специфику административной юстиции[38].
В гражданском праве реализация субъективного права может быть принудительной только при содействии суда. В публичном праве административное распоряжение, в отличие от частноправовых сделок, может быть осуществлено принудительно и без решения суда, так как исполнение административных актов подкреплено силой государства и обязательно для граждан и организаций. В связи с этим граждане и организации должны иметь возможность пресечь неправомерную деятельность органов публичного управления путем отмены или признания незаконными их правовых актов или действий. В данном случае проявляется двойственное значение административной юстиции: субъективное, так как, отменяя или признавая незаконным акт государственного органа управления, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации; объективное, так как суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве. Прекращение действия незаконного акта публичного управления есть цель административной юстиции, которая, вместе с тем, раскрывает и ее сущность: административная юстиция – это средство судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичного управления[39].
Организационный и формальный аспекты административной юстиции тесно взаимосвязаны, первый подразумевает существование в составе государственного аппарата органов, созданных для разрешения споров о праве административном, второй предусматривает наличие специального процессуального порядка рассмотрения управленческих споров в этих органах.
Выделяя организационный аспект, мы говорим об организации административной юстиции, о системе ее органов. В этом вопросе нет единства ни в теории государственного и административного права, ни в административном законодательстве различных государств.
Н. М. Коркунов признавал органами административной юстиции только административные суды, «независимые суды публичного права», необходимые «для полноты судебного надзора за законностью управления»[40]. В. В. Бойцова и В. Я. Бойцов также связывают понятие административной юстиции исключительно с существованием в системе органов государственной власти «специальных административных судов (или квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции»[41].
Существует более широкий взгляд на изложенную проблему. Например, для Д. М. Чечота органами административной юстиции являются «юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров»[42]. Этот подход позволяет включить в систему органов административной юстиции не только специальные административные суды, но и суды общей юрисдикции, и даже квазисудебные органы[43]. Такой взгляд лишен односторонности в определении исследуемого института и охватывает различные модели его организации. В науке административного права принято выделять три типа построения системы административной юстиции: немецкий, англо-саксонский и французский.
Для тех, кто связывает административную юстицию с системой специальных административных судов, Германия может служить эталоном[44]. В 1872 г. в Пруссии специально для разрешения споров о публичном праве были созданы административные суды: уездные комитеты на местах, областные административные суды и Высший административный суд Пруссии[45].
Современная организация административной юстиции в ФРГ во многом сохранила прежние черты: административные суды земель, Высший административный суд земли и Федеральный административный суд ФРГ. Административные суды Германии независимы от органов активного управления и образуют одну из ветвей судебной системы ФРГ. Значительные сходства с организацией немецкой административно-судебной системы присутствуют в системах административного правосудия Австрии, Португалии[46].
Англо-саксонская модель характерна для стран с прецедентной системой права – Великобритании, США, где главенствует принцип правового равенства личности и органов государства, а значит, и подсудности всех споров в сфере управления «судам общего права». Англия, по словам М. А. Лозина-Лозинского, – это «родина института судебного разрешения правовых споров граждан против административных распоряжений»[47], где впервые правительство могло предстать перед независимым от него судом в качестве ответчика. В настоящее время классическая англо-саксонская модель испытывает большие преобразования, так как процесс в судах общего права вследствие его дороговизны, медлительности и формализованности все менее и менее доступен для населения. Открываются новые «неклассические» пути оспаривания незаконных актов управления, в частности, растет число обращений к депутатам парламента, создаются специализированные административные суды по вопросам финансов, социального обеспечения, транспорта, сельского хозяйства, трудовых отношений, расширяются полномочия парламентского уполномоченного по делам администрации, развиваются квазисудебные органы в области образования, медицины, полицейского управления[48].
Французская модель организации административной юстиции[49] характерна не только для Франции, близки к ней системы Бельгии, Италии, Нидерландов, Люксембурга, Греции. Во Франции осуществление правосудия по административным спорам возложено на трехзвенную систему административной юстиции: административные трибуналы в округах, апелляционные административные суды и Государственный Совет Франции – Высший административный суд. Долгое время положение судов по управленческим спорам во Франции характеризовалось двойственностью, так как эти суды были организованы внутри самой системы исполнительной власти по принципу «судить администрацию значит управлять». Претворение в жизнь принципа разделения властей в современных условиях привело к отделению административных судов от органов активного управления и приданию им статуса судов общей юрисдикции. Это было закреплено 22 июля 1980 г. решением Конституционного Совета Франции, который, толкуя ст. 64 Конституции Франции, распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции на судей административных судов, провозгласив конституционными принципами: независимость административных судов от администрации и двойственность французской судебной системы как следствие «французской концепции разделения властей»[50].
Выделение моделей организации административной юстиции является условным и служит попыткой упорядочить многообразие форм административной юстиции. Общим для данных моделей является то, что публично-правовой спор разрешается судом, органом, независимым от органов государственного управления, специально предназначенным для рассмотрения споров о праве защиты и восстановления нарушенных прав граждан и организаций на основе принципов равенства сторон перед судом, гласности и публичности судопроизводства, состязательности сторон и беспристрастности суда.
Существование различных моделей организации административной юстиции обусловлено историко-правовыми причинами, так как каждое государство имеет собственную систему контроля за законностью управленческой деятельности, соответствующую его правовым традициям и специфике государственного механизма.
Особо следует отметить, что параллельно с судами общей юрисдикции или административными судами публично-правовые споры могут рассматриваться квазисудебными органами. Их нельзя считать настоящими органами правосудия (квази – почти, словно[51]), так как:
– они могут решать не только вопросы права, но и рассматривать вопросы факта, то есть дела о нарушении простого, не опосредованного правом интереса;
– они создаются по специальному акту министра или парламента при органах управления для разбирательства отдельных видов споров внутри конкретных ведомств;
– процедура рассмотрения споров данными органами часто совпадает с общими принципами судопроизводства и, как правило, устанавливается актом органа управления, а не законом. Исключение составляют США, где для квазисудебных органов действуют единые процедурные нормы, установленные Федеральным законом об административной процедуре 1946 г.[52];
– решения квазисудебных органов не являются окончательными и могут быть пересмотрены судом общей юрисдикции или административным судом.
Некоторые авторы относят квазисудебные органы к органам административной юстиции[53]. Вместе с тем, квазисудебные органы не отвечают требованиям организационного аспекта и не могут быть признаны органами административной юстиции. Они зависимы от органов управления, тогда как полная самостоятельность и независимость – основные признаки органов правосудия, кроме того, квазисудебные органы часто решают вопросы неправового характера, что не входит в компетенцию судов.
Таким образом, организационный аспект административной юстиции конкретизирует материальный, указывая на то, что правовой спор в сфере публичного управления должен быть разрешен независимым от органов государственного и местного управления судом (общей юрисдикции или специализированным административным).
Формальный аспект раскрывает порядок рассмотрения судами управленческих споров, его процессуальную форму или административное судопроизводство. Процессуальная форма разрешения публично-правовых споров зависит от национальных особенностей государственного механизма и правовой системы. В некоторых государствах специальные правила административного судопроизводства сосредоточены в едином законодательном акте. Так, во Франции действует Кодекс административной юстиции от 4 мая 2000 г.[54], в США – Федеральный закон об административной процедуре 1946 г.[55], в Германии – Положение об административных судах 1960 г. (с изменениями 1996–1997 гг.)[56].
В странах, где рассмотрение административных споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Россия, Великобритания, США), процессуальной формой служат общие правила осуществления правосудия в этих судах, за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих споров. В Великобритании для административных трибуналов и квазисудебных органов обязательно соблюдение принципов «естественного правосудия»[57].
Административное судопроизводство – это форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций, гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленная как в международном праве, так и в Конституции РФ. В связи с чем основу административного судопроизводства составляют демократические принципы осуществления правосудия: независимость суда и подчинение его только закону, гласность и публичность судебных заседаний, состязательность процесса, равенство сторон перед законом и судом, возможность обжалования судебного решения и другие принципы.
Вместе с тем, административное судопроизводство как независимая процессуальная форма характеризуется наличием собственных принципов, специальных процессуальных правил рассмотрения и разрешения публично-правовых споров, самостоятельным составом участников данного вида судопроизводства, особыми средствами возбуждения публично-правового спора в суде и специфическими последствиями рассмотрения данного вида дел.
В данном случае процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров является отражением материально-правовой природы данной категории дел. Публично-правовой спор, в отличие от гражданско-правового, всегда затрагивает интересы общества и государства в целом. Разрешение публично-правового спора оказывает прямое влияние на сферу общественно значимых отношений, от которых «зависит существование, функционирование и развитие общества и государства»[58].
Раскрытые выше аспекты института административной юстиции позволяют дать общее определение. Административная юстиция — это правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специализированных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами.
§ 2. Основные модели организации административной юстиции за рубежом и их развитие
Зарубежный опыт организации административной юстиции отражает историческое развитие государственного механизма каждой отдельной страны. Возникновение института административной юстиции тесно связано с теорией правового государства, получившей широкое распространение в Европе и Америке в XIX в. Одним из важнейших признаков правового государства является обязанность административной власти действовать secundum legem, то есть в рамках закона и только теми средствами, которые ему не противоречат. Необходимость ограничения исполнительной власти законом[59] вытекает из самого понятия закона как выражения воли народа, основанной на принципах демократии и приоритета прав человека. Действие администрации, совершенное contra legem, должно быть неизбежно прекращено. Именно с этой целью участникам административно-правовых отношений предоставляется право выступить в суде с требованием об отмене или о признании незаконным такого действия администрации[60].
Институт административной юстиции укрепил свои позиции с развитием в середине XX в. концепции «социального» государства. «Социальное» государство, в отличие от «минимального» государства, не только обеспечивает в обществе соблюдение порядка управления и неприкосновенность личных прав и свобод, но и принимает на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни граждан, предоставляя им социальные и экономические права и свободы. Дополнительные обязанности государства требуют не только увеличения его аппарата и числа государственных служащих, но изменения и расширения полномочий органов государственного управления в области реализации прав граждан. Таким образом, создается дополнительная угроза столкновения интересов государства и личности, а значит, и нарушений прав человека и гражданина незаконными действиями представителей администрации. Именно поэтому в социальном государстве приобретает новое звучание основной постулат теории правового государства о том, что администрации надлежит подчиняться нормам права, которые являются одновременно основанием и пределами ее действия, такое подчинение должно быть гарантировано наличием в государстве механизма судебного контроля либо со стороны общих судов, либо судов специализированных[61].