Такие суды были созданы в Пруссии в 1872 г. в результате реформы местного самоуправления. В соответствии с Уставом окружного управления от 13 декабря 1872 г. была сформирована трехзвенная система административно-судебных учреждений. При этом на низшем, уездном, уровне функции административной юстиции осуществляли должностные лица местного самоуправления, входившие в уездный комитет, и на которых одновременно были возложены полномочия по управлению уездом. Разделение функций администрации и юстиции было частично проведено на уровне областных административных судов, где рассмотрение публично-правовых споров осуществляли избранные на определенный срок представители местного самоуправления с соблюдением особых процессуальных правил.
Действительным и по-настоящему независимым административным судом был Высший административный суд Пруссии, он состоял из несменяемых советников, которые имели право занимать высшие судейские и административные должности.
Административно-судебную систему Пруссии второй половины прошлого века можно назвать органами административной юрисдикции, так как фактически учреждения, входившие в эту систему, обладали полномочиями по разрешению управленческого дела по существу и оценивали не только законность, но и целесообразность публично-правовых актов и действий государственных органов и должностных лиц. Необходимо заметить, что в то время в Пруссии действовал перечневый (энумеративный)[82] принцип: обжалованию в административный суд подлежали только те акты и действия, которые были перечислены в законе. Подобные административные юрисдикции были созданы в Бадене, Гессене, Баварии, Вюртемберге.
В настоящее время в Федеративной Республике Германия создана рациональная система административной юстиции, независимая от органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции, возглавляемая Федеральным административным судом ФРГ. Система административной юстиции образует самостоятельную ветвь судебной власти Германии. В исключительных случаях и в целях обеспечения единообразия судебной практики решения Федерального административного суда ФРГ могут быть пересмотрены Объединенным сенатом высших федеральных судов Германии, на который возложена обязанность поддержания единства правосудия[83].
Структура административной юстиции Германии унаследовала трехзвенное строение[84]. Первичной инстанцией являются общие административные суды земель. Небольшие федеральные земли имеют по одному суду, а крупные – до семи[85]. Второе звено представлено Высшим общим административным судом земли, в некоторых землях он называется Административная судебная палата. В каждой земле действует один такой суд; а в землях Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн образован один Высший административный суд на две земли. Высшие общие административные суды земель рассматривают по первой инстанции наиболее важные дела, а также являются апелляционной и кассационной инстанцией для административных судов земель[86]. Для рассмотрения дел в составе судов первой инстанции созданы «палаты» из трех профессиональных судей и двух судебных заседателей, во второй инстанции действуют «сенаты» из трех профессиональных судей[87].
Высшим звеном является Федеральный административный суд ФРГ (Bundesverwaltungsgericht) с резиденцией в Лейпциге. В компетенцию этого суда входит рассмотрение по первой инстанции дел по искам о незаконности актов федеральных органов исполнительной власти, споров о признании неконституционной деятельности общественных объединений. Суд рассматривает также дела в кассационном порядке. В составе суда имеется 12 сенатов, каждый из которых состоит из 5 профессиональных судей.
Часть 4 ст. 19 Конституции ФРГ устанавливает общий принцип обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц: она гласит, что если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Из данного принципа существует исключение, установленное конституционной нормой (ч. 2 ст.10 Конституции ФРГ), оно касается ограничений прав граждан на тайну переписки, почтовой и телефонной связи. Такие ограничения могут быть установлены только законом, при этом государственный орган имеет право не сообщать гражданину об ограничениях его прав на тайну переписки, если этого требует защита основ демократического строя, сохранение Федерации или земли. Проверку законности ограничений прав в данном случае проводит не суд, а специальные и вспомогательные органы, назначенные народным представительством[88].
Организационные и процессуальные начала административной юстиции Германии закреплены в ст. 95–100 Конституции ФРГ, Положении об административных судах 1960 г. К компетенции административных судов отнесены все споры публично-правового характера, кроме дел, подведомственных Федеральному конституционному суду. Административные суды рассматривают следующие споры: дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государственным органам; споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления; споры о статусе государственных служащих.
Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров – исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта[89]
Примечания
1
Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» № 54-ФЗ от 30 марта 1998 г. // РГ. 1998. 7 апр.
2
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации № 138-ФЗ от 14 ноября 2002 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом № 86-ФЗ от 30 июня 2003 г., постановлениями Конституционного Суда РФ № 13-П от 18 июля 2003 г., № 4-П от 25 февраля 2004 г. // СЗ РФ. 2002. № 46; 2003. № 7, 30; 2004. № 9; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации № 95-ФЗ от 24 июля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 30; Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. Далее – Закон РФ «Об обжаловании в суд…».
3
Работа судов Российской Федерации в 2002 году // РЮ. 2003. № 8. С. 70.
4
Там же. С. 69.
5
Итоги работы арбитражных судов РФ в 2003 году // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: www.arbitr.ru.
6
Латинско-русский словарь / Сост. А. М. Малинин. М., 1952. С. 23.
7
Там же. С. 381–382.
8
Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М.,1924. С. 3; Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888. С. 359; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 8–9.
9
Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 137; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. С. 10, 18; Чечот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 13; Бахрах Д. Н., Боннер А. Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13.
10
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 7; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 44–45.
11
Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 68–69.
12
Кулишер А. Защита субъективных публичных прав посредством иска // Юридический вестник. 1913. Кн. 4. С. 79; Основы теории государства и права / Отв. ред. проф. С. С. Алексеев. М., 197. С. 343–344.
13
Антшютц Г. Юстиция и администрация // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 7. С. 100.
14
Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство. СПб., 1905. С. 1–3.
15
О публично-правовом споре см.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С. 29–36.
16
См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976; Административное право / Под ред. проф. А. Е. Лунева. М., 1970. С. 28–32; Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1959. С. 12–13.
17
Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. С. 369.
18
Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Л., 1970. С.80; Он же. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 20–22.
19
Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. Харьков, 1879. Т. 1. С. V.
20
Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» № 10-ФЗ от 12 января 1996 г. (в редакции Федеральных законов 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ, 25 июля 2002 № 112-ФЗ, 116-ФЗ, 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; 2002. № 7. Ст. 745; № 30; 2003. № 27; 50.
21
Елистратов А. И. Понятие о публичном субъективном праве. М., 1913. С. 14.
22
См. гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации.
23
Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 69.
24
Дюрягин И. Я. Гражданин и закон. М., 1991. С. 74–75. См. также: Ремнев В. И. Предложения, заявления и жалобы граждан. М., 1972. С. 9–10.
25
См.: Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1) // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 1. С. 30–31.
26
Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. Сб. статей. 1877–1897. СПб., 1898. С. 196.
27
Вестник Временного правительства. 1917. № 75 (121). 9 (22) июня.
28
Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1). С. 42; Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 8–9; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 74–75; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С.11; Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 137–139; Чечина Н. А. Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 117.
29
Коркунов H. M. Очерк теорий административной юстиции. С. 157–158.
30
См.: ст. 255 ГПК РФ; ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд…»; ч. 1 ст. 198 АПК РФ.
31
Puget H. Les institutions administratives étrangères. Paris, 1969. P. 193, 232, 252.
32
Vedel G., Delvolvé P. Le système français de protection des administrés contre l’administration. Paris, 1991. P. 212.
33
Cour eur.D.H., arrêt Beldjoudi c. France du 26 mars 1992, série A, № 234-А.
34
Елисейкин П. Ф. Судебный надзор за деятельностью административных органов // Проблемы государства и права на современном этапе. Владивосток, 1962. С. 32–33; Новоселов В. И. Судебный контроль в социалистическом государственном управлении // Уч. зап. Томского ун-та. 1967. № 66. С. 130–140; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. С. 27–32; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 130; Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 31; Студеникина М. С. Соотношение административного и судебного контроля в советском государственном управлении // Уч. зап. ВНИИСЗ. М., Вып. 22. 1970. С. 73–82; Ремнев В. И. Право жалобы и административная юстиция в СССР // Советское государство и право. 1986. № 6. С. 31.
35
Боннер А. Т., Квиткин В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С.104–106; Мельников А. А. Правовое положение личности в гражданском процессе. М., 1969. С.102; Бару М. И., Пушкин А. А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке // Советское государство и право. 1967. № 2. С. 26–30; Петухов Г. Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управлении // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 117; Шишкин В. И. Судебная защита от неправомерных действий должностных лиц // Советское государство и право. 1989. № 3. С. 29; Хаманева Н. Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11. С. 5; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М.,1999. С. 76.
36
Flauss J.-F. Le droit à un recours effectif. Article 13 de CEDH // R.U.D.H. 1991. P. 331; Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 215, 357.
37
Puget H. Les institutions administratives étrangères. P. 216.
38
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Особенная часть. СПб., 1897. Т. 2. С. 497.
39
См. также: Салищева Н. Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78.
40
Там же. С. 204, 501.
41
Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 42–43.
42
Чечот Д. М. Административная юстиция. С. 29, 31.
43
Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. С. 45–46.
44
Об административной юстиции ФРГ см.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 149–175; Зоммерман К.-П., Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: история развития и основные черты // Государство и право. 1999. № 7. С. 70–77.
45
Антшютц Г. Юстиция и администрация. С. 87–88.
46
Puget H. Les institutions administratives étrangères. P. 229.
47
Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразования Правительствующего Сената (часть 1). С. 6–7.
48
Ridley F. F. Contrôle juridictionnel et nouvelles protections en Grande Bretagne // Administration et administrés en Europe. Paris, 1984. P. 119–120; Бойцова В. В. Правовые средства защиты в публичном праве Великобритании // Правоведение. 1994. № 3. С. 64–71.
49
Подробно см.: Брэбан Г. Французское административное право; Боботов С. В. Административная юстиция во Франции: доктрина и практика // Советское государство и право. 1981. № 6. С. 127–139; Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции // Советское государство и право. 1981. № 11. С. 106–114; Боботов С. В., Колесова Н. С. Современная концепция прав и свобод гражданина во Франции // Государство и право. 1992. № 6. С. 134–141; Цоллер Э. Защита прав человека во Франции // Государство и право. 1992. № 12. С. 108–117.
50
Favoreu L., Loïc P. Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel. Paris, 1989. P. 426–427.
51
От лат. quasi. См.: Латинско-русский словарь / Сост. А. М. Малинин. М., 1952. С. 570.
52
Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 117.
53
Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 12; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 129; Лафитский В. И. Административная юстиция в США. С. 117–118.
54
Ordonnance № 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie Législative du Code de justice administrative; Décrets № 2000-388, 2000-389 du 4 mai 2000 relatifs à la partie Réglementaire du Code de justice administrative // Journal Officiel. № 107 du 7 mai 2000. Далее – Кодекс административной юстиции Франции 2000 г.