Согласно ЗК РФ целями охраны земель являются:
1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
Достижение этих целей невозможно без рачительного и хозяйского отношения к земле как природной кладовой богатства страны. Этого невозможно достичь без борьбы с небрежным отношением людей к земле, на которой они живут, без заботы о качестве окружающей среды и без преследования согласно Уголовному кодексу РФ тех лиц, которые расхищают это богатство, приводят в негодность некогда обильные земли, уничтожают птиц и животных, населяющих леса, поля и реки этой земли, то есть с теми, кто неотвратимо приводит состояние земли к экологической угрозе. Земельное право в этой области тесно смыкается с природоохранными законами и экологическим правом.
В целях охраны земель ЗК РФ устанавливает ряд требований, которые собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны соблюдать. Им вменяется проводить мероприятия по:
1) сохранению почв и их плодородия;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);
4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;
5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;
6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Кроме этих мер существуют федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Законодательством установлены обязательные санитарно-гигиенические нормы и требования.
Для оценки состояния земель проводится специальная экологическая экспертиза. Проводить такую экспертизу имеют право только дипломированные специалисты как перед проведением работ, связанных с улучшением состояния почв, так и для контроля за использованием земель в сельскохозяйственных или промышленных целях. Особым образом проводится экспертиза в районах, отведенных под заказники и иные природные зоны, специально выделенные как охранные. В них экологический контроль должен проводиться на постоянной основе.
Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению
Особое внимание земельное законодательство уделяет вопросу использования и восстановления земель, которые попали под радиоактивное или химическое загрязнение. Этот вопрос стал актуальным после Чернобыльской катастрофы 1986 г., когда радиоактивное облако подвергло загрязнению целые районы, не находящиеся в зоне аварии: часть Белоруссии, Брянской, Орловской и т. п. областей, находящиеся от Припяти в значительном удалении.
Поскольку необходимо регулировать использование загрязненных территорий, ЗК РФ указывает, что земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации.
На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культурно-технических работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Одновременно вводится персональная уголовная и административная ответственность за радиоактивное и химическое загрязнение земель. ЗК РФ гласит, что лица, в результате деятельности которых произошло загрязнение, повлекшее за собой невозможность использования по целевому назначению или ухудшение качества земель, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями Кодекса, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
Земли и земельные участки в Российской Федерации
Состав и категоризация земель в Российской Федерации
Российская Федерация обладает огромной территорией и огромным объемом земель, расположенных в различных по рельефу и климату районах, разного качества и разного назначения. Согласно ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Все перечисленные типы земель используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из видов, предусмотренных зонированием территорий, выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
ЗК РФ гласит, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Особо выделяются земли, которые искони используются коренными народностями и этническими общностями. ЗК РФ указывает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
Законодательством разрешается перевод земель из категории в категорию. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством РФ;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
– земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
Согласно ЗК РФ перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, а перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.
Сам порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. ЗК РФ обязывает указывать категорию земель в:
1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
2) договорах, предметом которых являются земельные участки;
3) государственном кадастре недвижимости;
4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В случае нарушения установленного ЗК РФ и федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую акты об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую признаются недействительными.
Полномочия РФ, субъектов РФ и муниципалитетов в области земельных отношений
ЗК РФ относит к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;
4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд РФ;
6) разработку и реализацию федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Согласно ЗК Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью).
Закон относит к полномочиям субъектов РФ резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления – таким образом субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.
Согласно ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель, причем органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.