Для нашего исследования представляет интерес работа Н. М. Коркунова «Русское государственное право». В ней впервые выделяется отдельным компонентом государственно-общественное управление – общественное местное самоуправлении, которое определяется как «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»[5]. Его точку зрения поддерживает один из ярких представителей западноевропейской теории управления И. Редлих в работе «Английское местное самоуправление». В ней проводится сравнительный анализ российской и британской систем государственного управления и делается вывод, что «общественное самоуправление через избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством; <…> по своей природе отлично от дел государственных; органы местного самоуправления – органы общин, а не государства»[6].
В представленных выше работах, отмечается, что, благодаря влиянию процессов государственно-правового развития страны в условиях новой экономико-политической ситуации, вершиной развития административно-правовых отношений признается уже не «полицейское», а правовое государство. Исследователи подчеркивают противоположность отношений между обществом и правящей властью, отмечая, что в полицейском государстве эти отношения определяются не правом, а простым усмотрением представителей власти. Взаимные отношения между государственными и частными лицами исключены. В правовом государстве, в котором эти отношения объединены в культурной деятельности представителей государственной власти и частных лиц и строятся на праве (законе), наоборот, имеют место развитые органы самоуправления и частные общества[7].
Но даже этого, по мнению общественности и передовых деятелей образования, было недостаточным. В 1912 г. на Первом всероссийском съезде учителей П. Ф. Каптерев говорил о наступлении общественного периода в развитии отечественной педагогики. «Конечно, – писал он, – общество далеко не так влиятельно в постановке образования, как ему подобает быть; физическая сила на стороне государства, а оно до сих пор стремится рассматривать народное образование как простого служителя государства и ставит его далеко не на первое место; но слишком ясно чувствуется присутствие других деятелей в этом периоде, выдвигающих другие задачи, вливающих новое содержание в прежние формы образования»[8].
В последние годы Российской империи (май 1917 г.) был создан орган государственно-общественного управления – Государственный комитет по народному образованию (ГКНО), в который вошли представители различных Советов и Союзов. При этом очевидно, что ведущую роль в нем играли представители профессионально-педагогической общественности – В. А. Гердт, Н. Н. Иорданский, А. П. Пинкевич, В. И. Чарнолуский. Всего ГКНО было подготовлено около 40 законопроектов, касающихся ведущих направлений государственной образовательной политики. Основные идеи этих проектов – передача народного образования в ведение органов местного самоуправления, самостоятельность и автономия университетов, институтов и школ в выборе форм ее организации – нашли обобщенное выражение в документах «Декларация…» и «Временное Положение…». Однако в ноябре 1918 г. ГКНО был распущен и ликвидирован как «контрреволюционная организация».
В первые послереволюционные годы еще сохранялась тенденция привлечения педагогической общественности к выработке государственной политики в сфере образования. При Наркомпросе, где концентрировалась работа по созданию основополагающих документов по демократизации и гуманизации народного образования в России, был создан избираемый представительский орган – научно-педагогическая секция Государственного ученого совета (1920) под руководством Н. К. Крупской. В ней был подготовлен комплекс программно-методических материалов, среди которых наиболее удачными были признаны программы и учебники. Интересен и тот факт, что когда в 1929 г. Государственный ученый совет (ГУС) был реформирован в сторону «демократизации и усиления влияния общественности» и чрезмерно расширен за счет «выдвиженцев массового учительства», представителей профсоюзов и т. п., его деятельность была парализована, и секция прекратила свое существование.
В течение 1930–1980 гг. государственно-общественное управление образованием свелось к созданию нескольких профессиональных творческих коллективов: совет по народному просвещению (середина 1930-х гг.), Комиссия по пересмотру содержания образования под руководством А. М. Маркушевича (1960–1966 гг.) и др. Общественное участие в советском педагогическом образовании частично нашло свое выражение в деятельности партийных, профсоюзных, комсомольских органов, организации шефства общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничестве. Сами понятия «попечительство», «земство», «общественное участие» в документообороте этого периода отсутствовали[9]. Разработанная модель организационного взаимодействия профессионально-педагогической школы, общественных институтов и органов государственного управления обеспечивала реализацию доминирующих целей и ценностей в данный период.
Реальные возможности влияния на государственную образовательную политику вновь появились у педагогической общественности только в современной России. Сегодня перед профессиональным образованием ставятся новые задачи, изменяется его содержание и формы, складываются новые институты гражданского общества и социальные группы, готовые вкладывать в систему образования различные ресурсы. Их запросы могут быть обусловлены как личной заинтересованностью, так и социальной необходимостью. Образование должно стать реальным механизмом культурного и общественного развития, способствовать «выравниванию» научного и профессионально-образовательного пространства Российской Федерации, удовлетворять образовательные потребности населения. Это требует структурной перестройки системы педагогического образования, а также реформы управления им. В законе «Об образовании в Российской Федерации» (2012) закреплено положение, в котором подчеркивается, что «управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер» (п. 1 ст. 89.), а также определено право на «независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию» (п. 7 ст. 89). Впервые в законе «Об образовании…» прописаны права и обязанности педагогических работников и их общественная роль в управлении образованием – они «имеют право на объединение в общественные профессиональные организации в формах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации». Кроме того, в законе определены формы государственно-общественного взаимодействия – «в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования – общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования – ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации» (п. 4 ст. 26).
Развитие государственно-общественного управления и частной инициативы в образовании заявлено в качестве приоритетов в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.»[10], Федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 гг.[11], Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.12.2012 г. и других документах.
Кроме выше перечисленных правовых документов, определяющих законодательную базу государственно-общественного управления педагогическим образованием, определен специальный орган для взаимодействия между Министерством образования и науки и гражданами Российской Федерации, общественными объединениями и объединениями некоммерческих организаций – Общественный Совет[12], основными задачами и полномочиями, которого являются следующие: вносить предложения по развитию надзора за исполнением законодательства РФ в области образования, науки, аттестации научных и научно-педагогических кадров; содействовать совершенствованию контроля качества образования и подготовки выпускников в образовательных учреждениях; разрабатывать рекомендации по надзору за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций, ученых советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений, научных учреждений и иных организаций; привлекать к своей деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций для внесения предложений и рекомендаций; обеспечивать общественную экспертизу проектов нормативных, инструктивных и методических документов; рассматривать инициативы граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций по развитию и совершенствованию сферы образования. Перечисляя задачи Общественного Совета, следует выделить три основные точки зрения на необходимость его создания:
♦ социальная, суть которой состоит в том, что участие общественности в управлении образованием просто необходимо в силу демократизации общественной жизни;
♦ педагогическая, где акцент делается на воспитании гражданских качеств, необходимых для жизни в свободном обществе (личностное самосознание, социальная активность, понимание устройства общественного управления, мотивации и навыков самостоятельного принятия решений и т. д.);
♦ управленческая, которая заключается в том, что государственно-общественное управление необходимо для повышения эффективности управления современной системой образования, признавая, в частности, что есть ряд задач управления, которые на данном этапе оптимизации образования решить без привлечения общественности или частной инициативы либо невозможно, либо очень трудно.
Словосочетание «государственно-общественное управление» образованием как социально-педагогическое явление в нашей стране получило свое значение после Пленума ЦК КПСС (февраль 1988 г.), указавшего на целесообразность создания в школах и ПТУ общественных советов из числа педагогических работников, учащихся, их родителей, представителей производственных коллективов. Советы по образованию на местах создавались как общественные органы управления, решения которых должны были исполнять соответствующие государственные органы управления образованием. Однако на практике местные советы по образованию превратились в подразделения государственных органов, а с развалом СССР и вовсе прекратили свое существование. Так, на фоне смены политического строя страны закончился один из этапов процесса организации управления образованием на общественно-государственных принципах в новейшей отечественной истории.
Термин «государственно-общественное управление образованием» употреблялся в материалах Всесоюзного съезда работников народного образования (декабрь 1988 г.). Приняв Концепцию общего среднего образования, съезд отметил, что «первоочередным направлением перестройки образования становится создание государственно-общественной системы управления учебными заведениями»[13]. С принятием закона РФ «Об Образовании» (1992 г.) начался новый этап перестройки управления образованием, в ходе которого идеи государственно-общественного управления нашли свое отражение в целом ряде нормативно-правовых документов. Отметим, что среди основных принципов государственной политики в области образования, провозглашенных законом, выделялись такие, как гуманистический характер, свобода и плюрализм, демократический, государственно-общественный характер управления образованием.
Во второй половине 1990-х гг. идеи о необходимости участия общественности в управлении системой образования получили всестороннее распространение и признание. Профессиональным сообществом подчеркивалось, что в области управления образованием слабо представлена общественная составляющая, не получили своего развития и механизмы управления развитием образования. Основной задачей реформирования образования стало создание эффективной системы государственно-общественного управления.
Важными событиями для педагогической общественности стали Парламентские слушания по вопросам образования (1997 г.), инициированные Комитетом по образованию и науке Государственной думы РФ и вызвавшие большой отклик в обществе. Материалы к слушаниям были подготовлены Российской академией образования, в них анализировались основные тенденции, проблемы и оценки результатов реформы образования. Особое внимание в материалах было уделено государственно-общественному управлению. Президиум Российской академии образования признал, что эта идея не получила должного развития по причине субъективного нежелания государственных органов взять на себя ответственность за организацию общественного компонента образовательной системы. В этих материалах предлагалось государству в лице органов управления образованием на всех уровнях устранить монополию на образование, превратить образовательные учреждения в социальные институты, которые в равной мере обслуживали бы нужды и потребности государства, общества, личности[14].
Государственно-общественное управление как социальное явление – это разновидность «управления», которое определяется как «свойство организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических и др.)»[15]. Чтобы грамотно строить государственно-общественное управление, необходимо опираться на особенности процесса «управления». Во многих работах отмечается разнообразие трактовок понятия «управление». Мы будем придерживаться точки зрения Т. И. Шамовой и М. М. Поташника, которые определяют «управление» как целеустремленную деятельность всех субъектов, направленную на обеспечение становления, оптимального функционирования и обязательного развития образовательного учреждения и состоящего из четырех компонентов: создание и становление управляемой и управляющей систем; поддержание всех свойств системы, ее упорядочение и стабилизация; обеспечение оптимального функционирования системы; развитие системы, ее перевод из существующего в новое, качественно более высокое состояние[16].