– в организационном – как совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей;
– в социологическом – как практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов.
1.2. Цели, задачи и функции государственной службы
Вопрос о целях и задачах государственной службы, несмотря на свою важность, носит во многом постановочный характер. Дело в том, что методология целеполагания в управлении вообще и в государственном управлении в частности менее всего разработана. Цели государственной службы можно рассматривать как форму осознания и закрепления государственными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем.
В настоящее время Россия не имеет четко выстроенного «древа целей». Теоретических наработок на этот счет немного, к тому же они нередко противоречат друг другу.
Так, Ю.Н. Старилов считает, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации4.
В свою очередь, А.Ф. Ноздрачев выделяет следующие цели государственной службы:
– упорядочение работы государственного аппарата;
– установление требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;
– определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных служащих;
– регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата;
– формирование условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы5.
Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной службы государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают на втором плане.
Цели государственной службы можно классифицировать:
1) по степени общественной важности: стратегические, связанные с качеством жизни общества, его сохранением или преобразованием; тактические, определяющие конкретные действия во времени и пространстве по достижению стратегических целей;
2) по результатам: конечные; промежуточные;
3) по времени: долгосрочные; среднесрочные; краткосрочные;
4) по сферам общественной жизни: экономические; политические; социальные; духовные.
Выясняя задачи государственной службы, необходимо учитывать, что государственные служащие активно участвуют в разработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений органов государственной власти, в предоставлении государственных услуг. Поэтому среди основных задач государственной службы можно выделить следующие:
– обеспечение конституционного строя;
– выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны;
– подбор кадров, способных реализовать стратегию развития страны;
– создание организационных структур государственной власти;
– принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;
– защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности;
– создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.
На взгляд В.Д. Граждана, в системе государственного управления государственная служба предназначена для выполнения двуединой задачи. Во-первых, это оказание административной (аппаратной) поддержки политическому руководству страны; во-вторых, изучение проблем управления и интересов всех слоев населения, в чем так нуждаются государственные органы6.
Таким образом, каждый вид государственной службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи.
Понятие «функции государственной службы» и их виды в нормативных правовых актах пока не определены, что является одним из пробелов правового регулирования данного института. В научной и учебной литературе вопрос о функциях государственной службы носит преимущественно постановочный характер. Одни авторы под функциями государственной службы понимают самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий, другие рассматривают функции государственной службы как организацию практической реализации правовых норм.
Под функциями государственной службы можно понимать основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства. Можно также утверждать, что функции государственной службы в целом совпадают с функциями органов государственной власти и государственного управления. Последнее утверждение основано на том, что государственная служба согласно действующему законодательству призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти.
Выполняемые государственными служащими функции делятся на социально-политические (общие) и специально-юридические. К общим функциям государственной службы можно отнести:
1) Управление общественными делами. Управление есть функция организованных систем. В этой связи государственную службу можно рассматривать как организационный институт.
2) Целеполагание. Одна из основных (первая) функций управления. Ее предназначение состоит в том, чтобы определить параметры оптимального функционирования общества или модель его будущего развития.
3) Прогнозирование и моделирование развития общества и государственных органов. В основе данной функции лежит анализ тенденций общественного развития. Она связана с предвидением изменений в обществе и органах государственной власти, обусловленных какими-либо событиями или целенаправленными действиями. Доброкачественные прогнозы в мире стоят чрезвычайно дорого. Их квалифицированное использование позволяет хорошо подготовиться к наиболее вероятным изменениям. В то же время необходимо обратить внимание на то, что в российском обществе и на государственной службе глубоко укоренилось непонимание и неприятие культуры прогнозирования политических и социально-экономических явлений.
4) Информационное обеспечение деятельности государственных органов, жизни общества, т. е. сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной деятельности.
5) Планирование. Это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. В ходе планирования определяются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в обществе и государственных органах.
6) Организация. Предполагает создание и упорядочивание структуры и штатов государственной службы, процессов государственного управления в целях устойчивого и динамичного развития общества и государственных органов. Ее смысловое предназначение состоит в организации жизни граждан. Как известно, государственные служащие прямо или косвенно обеспечивают процесс социальной организации человека.
7) Контроль. Установление соответствия или несоответствия показателей развития общества и государственной службы внутренним или внешним стандартам и уровню, задаваемому планами и программами.
8) Учет. Фиксирование в количественных показателях процессов, протекающих в обществе и на государственной службе.
9) Координация. Согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государства.
В последние годы государственная служба все чаще рассматривается как производитель государственных социальных услуг. Речь идет об образовании, здравоохранении, безопасности и т.д. Поэтому можно говорить о такой функции государственной службы, как производство государственных услуг.
Кроме того, государственная служба выполняет воспитательную функцию. Она причастна к формированию в общественном сознании уважительного отношения к человеческой личности, институтам государства и права.
Для динамичного развития общества большое значение имеет регулятивная функция государственной службы. Государственные служащие играют активную роль в регулировании отношений между социальными группами в экономической, политической, социальной и идеологической сферах жизни общества. В этих целях устанавливаются правила, нормативы, задается направленность действий граждан и государственных служащих, это проявляется при разработке различных программ, законопроектов, принятии политических решений.
К специально-юридическим функциям государственной службы относятся: правотворческая, правоприменительная, правоохранительная.
Правотворческая функция. Государственные служащие принимают активное участие в разработке проектов нормативных правовых актов, их экспертизе, аналитической и справочной работе правотворческого процесса.
Правоприменительная функция. Государственные чиновники претворяют в жизнь нормы конституций, законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Правоохранительная функция. Государственные служащие защищают установленные нормы права от нарушений субъектами правоотношений. В этих целях используются органы контроля и надзора, методы принуждения.
Конкретные функции структур государственной службы и государственных служащих устанавливаются положениями о структурных подразделениях аппарата органов государственной власти и должностными инструкциями. Функции государственной службы осуществляются с помощью правовых, экономических, организационнораспорядительных, социально-психологических методов.
1.3. Принципы государственной службы
В принципах государственной службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной службой к государственной службе и государственным служащим. В них реализуются представления законодателя о правовом, социальном, федеративном, демократическом характере Российского государства. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы, а государственные служащие, в свою очередь, обязаны руководствоваться ими в своей работе.
Принципы государственной службы регулируют следующий круг правоотношений: между государственным служащим и государством, между государственным служащим и гражданами, между лицами, органами и организациями государственной службы разных уровней и видов.
Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Таким образом, принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.
К конституционным принципам государственной службы относятся:
– принцип федерализма;
– принцип законности;
– принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;
– принцип равного доступа к государственной службе.
Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов: нормативный, организационный, функциональный, финансовый.
Нормативный аспект – конституционное и законодательное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ.
Организационный аспект – соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.
Функциональный аспект – самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы.
Финансовый аспект – соблюдение принципа федерализма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального).
Принцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ и федерального закона.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. При функционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и область применения законов. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.
Организационно-функциональные принципы государственной службы включают следующие принципы:
– принцип единства правовых и организационных основ государственной службы;
– принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы;
– принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю;
– принцип профессионализма и компетентности государственных служащих;
– принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.