Е. В. Осиночкина
Основы теории служебного права
1 Лекция 1 Государственная служба как социальное, правовое явление и как отрасль российского права
План лекции.
1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение.
1.2 Система государственной службы.
1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права.
1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба (служебное право).
1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение
Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.
Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это – непосредственное, а человек – конкретный. Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.
В процессе служебной деятельности между участниками складываются отношениях двух видов. Во-первых, отношения между лицом, осуществляющим служебную деятельность, с одной стороны, и объектом воздействия, т.е. другим лицом, с другой. Во-вторых, отношения которые складываются не в процессе труда, а по поводу труда – отношения данного лица (служащего) с другими лицами по месту его службы. Современное общество организовано таким образом, что объединяет большое число структур – государственных и негосударственных. В самом общем значении служба – это профессиональная деятельность определенного контингента лиц по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Но управлением служба не исчерпывается. "Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей'", сюда же можно добавить и техническое обслуживание управленческой деятельности, которое зачастую осуществляют служащие, находящиеся на более низком должностном положении.
Во внутреннем содержании службы различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание службы (установление должностей, определение полномочий по каждой должности, установление порядка замещения должностей, прохождения службы, оснований и порядка увольнения со службы); во-вторых, сама служебная деятельность (весь процесс и временной период реализации должностных полномочий).
Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица.
Служба имеет многочисленные и разнообразные функции и на этом основании специализировалась. В результате взаимообусловленной связи службы и организации, в которой она осуществляется, статус организации определяет содержание и статус службы, ее вид. Все организации (объединения) делятся на государственные и иные организации, т.е. негосударственные. К государственным относятся организации, которые создаются государством для реализации государственных задач, – это государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования. Таким образом, можно выделить службу государственную и службу негосударственную.
Государственная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой(обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).
Государственную службу можно рассматривать как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы. Государственная служба – сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
Так, Ю. М. Старилов государственную службу в широком смысле понимает как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах1. Относить ли службу во всех государственных организациях к государственной службе зависит от государства. В условиях централизованного государства, когда все хозяйственные и социальные сферы были государственными, безусловно, такая служба относилась к государственной.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом; а суть государственной службы в этом плане состоит в формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом.
В рамках рассмотрения вопроса о государственной службе как о социальном и правовом явлении важно указать на различия государственной службы как деятельности, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. отрасль с другой2. Осознание данного факта весьма важно для дальнейшего исследования отрасли государственной службы.
1.2 Система государственной службы
Согласно ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003№ 141 государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).
Нормативно установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
– государственная гражданская служба;
– военная служба;
– правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.20033 (далее Федеральный закон «О системе государственной службы») государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Эта же статья федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дает определение федеральной государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 794 содержит определение государственной гражданской службы полностью соответствующее определению Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Определения федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 не дублируются.
В ст.6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Статья 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.98.№ 53 дает следующее определение военной службы – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее – другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее – воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее – органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формирования5. Это определение содержит перечисление структур, где служба считается военной, однако перечень является открытым, что ставит вопрос о необходимости подобного перечисления.
Правоохранительная служба согласно статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» дает идентичное определение правоохранительной службе6.
В ст. 4 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003 № 141 дано определение федеральной государственной службы, как – профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, однако в ст.2 указанного закона данный вид службы не предусмотрен в качестве части систем государственной службы. В статье 2, рассматриваемого нами закона, формулируется только понятие федеральной государственной гражданской службы. Однако в нормативных определениях и военной и правоохранительной службы присутствует признак «федеральная служба». Представляется, что требует доработки и дополнения ФЗ «О системе государственной служб Российской Федерации» в части уточнения е структуры. Необходимо четко определить все критерии структурирования государственной службы на виды, а так же закрепления видовой характеристики в зависимости от уровня управления на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» отсутствует статья, указывающая на взаимодействие системы государственной службы и муниципальной службы. Однако как представляется это необходимо, поскольку муниципальная служба как деятельность отличается лишь объектом, но не характером деятельности.
Завершая рассмотрение системы государственной службы представляется важным отметить, что она является динамично развивающейся и взаимодействующей как с другими видами службы, так и системой общества в целом.