Обрисованная выше мера самостоятельности центрального банка по определенному кругу вопросов не является универсальной константой. В каждой стране она индивидуальна и непостоянна и формируется в ходе взаимоотношений с целым рядом других государственных органов. Но принципиально важно, чтобы были законодательно закреплены полномочия исполнительных органов власти по отношению к центральному банку и право последнего на самостоятельное мнение по ясно обозначенному кругу вопросов, право на отстаивание такого мнения законными способами. Центральным банкам необходимы механизмы, которые обеспечивали бы иммунитет данных органов против пересмотра принятых ими решений. Без такого защитного механизма центральные банки не могут обладать реальной независимостью. Их деятельность не должна подвергаться пересмотру до тех пор, пока не будут приняты соответствующие решения высших законодательных органов.
Важным показателем уровня независимого статуса и одновременно условием эффективной работы центрального банка вместе с правительством в интересах общества считаются применяющиеся способы контроля за его деятельностью. Чаще всего центральный банк подотчетен непосредственно парламенту или образованной последним специальной банковской комиссии.
Следует также иметь в виду, что центральные банки не только регулируют денежное обращение и деятельность КО, но также оказывают последним, государственным органам, а нередко и другим субъектам экономики разнообразные услуги, в том числе на платной основе. При осуществлении данной деятельности центральных банков разных стран также наблюдается большое разнообразие в подходах и способах.
1.4. Банк России, его компетенция, структура и органы управления. Нормативные акты Банка России
Центральный банк РФ (Банк России) является наследником (хотя и не единственным, если иметь в виду также центральные банки стран – бывших республик СССР) Государственного банка СССР, предшественником которого был Государственный банк Российской империи.
Банки как особые экономические институты начали создаваться в России в середине XVIII в., причем сразу как казенные (государственные). Объясняется это тем, что частные денежные капиталы к тому времени в стране еще не были накоплены, а кредит (в котором нуждались прежде всего правительство, землевладельцы и купцы) был ростовщическим и стоил исключительно дорого.
Государственный банк Российской империи как банк центральный был учрежден 31.05.1860 г. (по старому стилю).
Полномочия Банка России
В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке у Банка России три цели деятельности:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля;
2) развитие и укрепление банковской системы РФ;
3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Преследуя указанные цели (функции), Банк России решает совокупность задач (см. предыдущий параграф главы). Для реализации целей своей деятельности и соответствующих задач Банк России, в частности, имеет право:
♦ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издавать нормативные акты, обязательные как для органов власти и органов местного самоуправления, так и для всех юридических и физических лиц (в случае их участия в банковских отношениях). Указанные акты Банка России (за некоторыми исключениями) в установленном порядке должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ;
♦ участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ;
♦ держать у себя средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено в федеральных законах. Банк России без взимания комиссионных проводит операции с указанными средствами, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции обслуживания государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами. Банк России и Минфин РФ в необходимых случаях заключают соответствующие соглашения;
♦ устанавливать:
1) процентные ставки по своим операциям (если считает необходимым фиксировать такие ставки);
2) нормативы, обязательные для КО;
3) обязательные для КО и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, правила, формы, сроки и стандарты проведения безналичных платежей, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности;
4) порядок представления участниками банковских групп информации об их деятельности;
♦ принимать решение о регистрации КО, выдавать им лицензии на банковскую деятельность и отзывать их;
♦ запрашивать и получать у КО необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации;
♦ предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности руководителей и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей КО и их филиалов;
♦ регулировать общий объем кредитов, выдаваемых кредитным организациям;
♦ проводить ряд операции с российскими и иностранными КО, Правительством РФ (см. ст. 46 Закона о ЦБ);
♦ осуществлять банковское обслуживание органов власти и местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных в федеральных законах. Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют КО;
♦ представлять интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях;
♦ выдавать разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, проводить аккредитацию представительств КО других государств на территории РФ; открывать свои представительства в других государствах;
♦ устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю;
♦ организовывать и осуществлять валютное регулирование и валютный контроль;
♦ вести постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства, актов Банка России, в том числе установленных в них нормативов;
♦ проверять работу КО и их филиалов, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений, применять в необходимых случаях к нарушителям предусмотренные в законе меры воздействия вплоть до отзыва у них лицензий;
♦ анализировать деятельность КО с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы;
♦ устанавливать методики определения собственных капиталов КО, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива, оценивать активы и пассивы КО на основании методик, устанавливаемых в актах ЦБ (КО обязана отразить в своей отчетности размер ее капитала, определенный Банком России).
Банк России не может, в частности:
а) входить в капиталы КО, если иное не установлено в федеральном законе (но может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств);
б) давать кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается в законе о федеральном бюджете), давать кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
в) вести банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на банковские операции, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
г) приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
д) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
е) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
ж) пролонгировать выданные кредиты (исключение может быть сделано по решению Совета директоров ЦБ);
з) требовать от КО выполнения не свойственных им функций, предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;
и) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение клиентами КО операций, обязывать КО требовать от клиентов документы, не предусмотренные в федеральных законах.
Ответственность Банка России
Ответственность ЦБ РФ условно можно разделить на 2 аспекта. Первый связан с процедурами утверждения и освобождения от должностей руководства Центробанка, второй касается его подотчетности Государственной Думе в плане некоторых содержательных моментов работы.
Первый аспект включает в себя следующие моменты.
1. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и Президенту РФ, и это означает, в частности, что Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от должности Дума (по представлению Президента РФ); членов Совета директоров Банка России назначает на должности и досрочно освобождает от должностей Дума.
2. Высших органов управления Банка России два:
♦ коллегиальный Национальный банковский совет (НБС)4. В его состав входят 12 человек, которых делегируют Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, Президент РФ, Правительство РФ. В состав НБС входит также Председатель Банка России. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают плату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью НБС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены НБС;
♦ коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 12 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.
Председатель Банка России назначается на должность сроком на 4 года. Кандидатуру на эту должность представляет Президент РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Дума по представлению Президента может освободить Председателя Банка России от должности только в случаях, установленных в Законе.
Остальных членов Совета директоров назначает на должности тоже Дума (и также на 4 года), но по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом.
Второй аспект ответственности ЦБ РФ выражается в следующем.
Дума:
♦ проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;
♦ ежегодно заслушивает представление Банком России его годового отчета, а также проекта “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” и “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год.
Банк России:
♦ ежегодно не позднее 26 августа представляет в Думу (а также Президенту и Правительству РФ) проект “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год и не позднее 1 декабря – окончательный вариант этого документа. Обязательное содержание “Основных направлений…” зафиксировано в ст. 45 Закона о ЦБ.
Дума рассматривает документ и принимает решение не позднее принятия ею закона о федеральном бюджете на предстоящий год;
♦ ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет. Понятие годовой финансовой отчетности Банка России и ее обязательное содержание определены в ст. 25 Закона о ЦБ.
Дума направляет годовой отчет ЦБ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным;
♦ ежемесячно публикует свой баланс, данные о денежном обращении, включая динамику и структуру денежной массы, обобщенные данные о своих операциях.
Таким образом, в ключевом вопросе разработки денежной и кредитной политики ответственность ЦБ РФ явно невысока и формальна: он всего лишь представляет Думе “Основные направления…”, а Дума ограничивается лишь рассмотрением указанного важнейшего для экономики страны документа и принимает решение, которое в принципе никого ни к чему не обязывает (т.е. одобрение или неодобрение Думой документа не мешает Центробанку вносить любые изменения в проводимую им политику, как это и случалось не раз). Оборотной стороной этого является то, что федеральная исполнительная власть может побудить руководство ЦБ “переписать” основные положения денежно-кредитной политики, даже если это совсем не улучшает содержание документа.
Поэтому практика применения Центробанком указанных ранее инструментов денежно-кредитной политики всегда вызывала и вызывает массу вопросов.
Структуры Банка России
В соответствии со ст. 83 Закона ЦБ РФ “образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления”, в которую входят:
♦ центральный аппарат ЦБ;
♦ территориальные учреждения ЦБ, включая так называемые национальные банки республик – субъектов РФ (ТУ);
♦ расчетно-кассовые центры (РКЦ) и вычислительные центры ЦБ;
♦ полевые учреждения ЦБ;
♦ другие (учебные заведения и организации, обеспечивающие работу ЦБ).
Центральный аппарат и ТУ характеризуются сложной функциональной структурой, т.е. наличием разнообразных внутренних относительно обособленных подразделений (департаментов и др.), ответственных за отдельные направления деятельности ЦБ в целом или данного ТУ.
Органы управления ЦБ РФ и их полномочия
Высшими органами управления Банка России, как уже отмечалось, являются Национальный банковский совет (НБС) и Совет директоров.
Национальный банковский совет. Орган был создан фактически для контроля за деятельностью Совета директоров ЦБ. В состав НБС вошли высшие чиновники и депутаты. В нем нет представителей ни банковского сообщества, ни науки. Фактически это орган, с помощью которого главный банк страны оказывается под контролем Министерства финансов.
НБС заседает не реже 1 раза в квартал. Вопросы, входящие в его компетенцию, отражены в ст. 13 Закона о ЦБ. Из них, как представляется, наиболее важными являются вопросы совершенствования банковской системы РФ.
Совет директоров ЦБ заседает не реже 1 раза в месяц. Полномочия данного органа прописаны в ст. 18 Закона. В частности, он:
– принимает решения:
• об установлении обязательных нормативов для КО и банковских групп;
• о величине резервных требований;
• об изменении процентных ставок ЦБ;
• об определении лимитов операций на открытом рынке;
• о применении прямых количественных ограничений;
• о выпуске банкнот и монеты нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты старого образца;
• о порядке формирования кредитными организациями резервов;
– определяет условия допуска иностранного капитала в банковский сектор РФ;