• управление полицейским государством (и/или в полицейском государстве);
• управление правовым государством;
• управление культурным государством.
Во всех 3 концепциях объектом управления рассматривалось все хозяйство соответствующего государства, а субъектом управления чаще всего – государство.
Первый этап – управление полицейским государством – наиболее продолжительный. Начало его связывается с выдвинутой впервые еще в I тыс. до н. э. в Древнем Китае концепцией естественного права и продолжался он до конца XVIII в. Согласно концепции естественного права и развившемуся в Древней Греции в V в. до н. э. учению эвдемонизма[1] счастье (блаженство) является высшей целью человеческой жизни, а цель государства заключалась в общем благе, счастье и совершенствовании общества. Теоретические социально-политические предпосылки породили концепцию и соответствующую модель управления полицейским государством (от древнегреческого понятия πολιτεια), означавшую искусство управления хозяйством полисов и охватывавшую всю совокупность управленческих и хозяйственных мероприятий, осуществляемых в древних городах, а затем в номах и государствах.
Характерной чертой философии естественного права государства, базирующейся на идее легитимации власти правителей, являлась мелочная государственная регламентация и опека как общественной, так и частной жизни граждан государств, царств, полисов. Это был период, когда монархи отождествляли государство с собственной персоной («Я, Единственный», «Государство – это я»), поэтому не было ни одной сферы жизнедеятельности, которой бы ни коснулось (прямо или косвенно) вмешательство государства.
Правосознание граждан государства было сознательно ориентировано на нормы естественного права: небо, действуя через посредство этического рычага, регулирует нормы бытия, отклонение от которых им решительно пресекается. Эта концепция не только декларировалась, но и стала фундаментом представлений о правопорядке, согласно которым умелая администрация и эффективное руководство любым объектом – это прежде всего разумное использование всех средств и методов, чтобы заставить подчиненных повиноваться. В ту пору существовали узаконенные государственные регламенты, государственные стандарты качества, согласно которым, например, ткачи должны были использовать точно определенное число ниток в производимой ткани, золотошвеи – употреблять золотые нитки строго установленной цены за моток, свечники – смешивать сало определенных сортов в точно установленной пропорции и др. Нарушители регламентов подвергались штрафу или даже тюремному заключению, а их продукцию конфисковывали и уничтожали.
В работах государственных вельмож, чиновников-писцов, древних мыслителей содержатся требования, наставления, пожелания правителям, реализация которых, по мнению их авторов, обеспечивает процветание государств, благосостояние и безопасность граждан полицейских государств. Чтобы умело править, фараону, царю или иному правителю государства предписывалось изучать науку и искусство управления. «Философия, учение о трех ведах, учение о хозяйстве, учение о государственном управлении – это науки. Корнем своим три науки имеют науку о государственном управлении, которая есть средство для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного и для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро»[67].
Термин «искусство управления» встречается в большинстве трактатов и памятниках древней культуры, хотя его содержание различно. Например, в древнеиндийских трактатах он означает искусство наказания или руководство владения палкой (dandaniti), а в работах древних китайцев «искусство управления – это умение назначать чиновников для выполнения (определенных) обязанностей, в соответствии с именем требовать исполнения, властвовать над жизнью и смертью (людей), определять способности чиновников», «искусство управления скрыто глубоко в сердце (правителя)», и его «вовсе не следует показывать в противовес закону, который записан в книгах, хранящихся в правительственных учреждениях, и тому, что объявляется народу».
Концепция полицейского управления получила развитие в аграрных проектах древних римлян, а в эпоху феодализма – в регламентах-инструкциях для управляющих феодальными поместьями, в трудах, посвященных рациональной организации возникших уже в период раннего Средневековья крупных форм производства (вотчинных предприятий). В эпоху классического Средневековья (XI–XV вв.) еще больше усложняется постановка вопросов рациональной организации и управления феодальным хозяйством. Решение этих вопросов осуществлялось, в частности, путем проведения жесткой государственной политики фиксации повинностей (барщина и оброчные платежи). Благодаря этому организация хозяйства принимала устойчивый характер, что в свою очередь позволяло фиксировать и планировать расходы ресурсов предприятия, активнее осуществлять функции планирования, учета и контроля. В то же время пунктуальная регламентация делала управление феодальным производством недостаточно эластичным и приспособленным к разного рода воздействиям и изменениям внешней среды, сковывала инициативу индивидуумов.
В начале XVII в. появились первые трактаты по управлению в духе полицейской деятельности в Германии, которые носили теолого-библейский характер. В России одними из первых полицеистов были Ю. Крижанич, Гр. Котошихин и И. Посошков. В работах этих авторов указаны причины несовершенной организации управления государственным хозяйством, приводится перечень мероприятий и рекомендаций по улучшению государственного управления отечественной промышленностью, сельским хозяйством, внутренней и внешней торговлей, транспортом, образованием и другими отраслями народного хозяйства.
Таким образом, в эпоху полицейских государств наряду с описанием существующего положения в области государственного управления периодически появлялись реформаторские работы с моделями более совершенного устройства этой формы управления, а также разработки по эффективному управлению частным хозяйством в рамках полицейского государства.
Наряду с широкой трактовкой термина «полиция» как «искусства государственного управления» существовали и более узкие по содержанию определения. Причем из более чем 100 определений этого термина, известных, например, к началу XIX в., встречаются очень краткие (например: «Полицейская деятельность (или благочиние) – это управление различными промыслами, согласно видам и намерениям государства») и довольно пространные (например: «Полиция есть женщина. Хотя еще ни один профессор не изъяснил существо ее, но она есть настоящая и единственная хозяйка государства. Лучшею хозяйкою почитается та, о коей никто не говорит, которую никто не видит и не замечает То же самое бывает и с хозяйкою государства. Впрочем, она не должна смотреть на пересуды людские. Иному может казаться, что слишком много порядка, другому – что слишком мало оного; и какая хозяйка может всем равно угодить – мужу, детям, служителю и соседям» [57]).
В целом большинство трактатов по управлению хозяйством в полицейских государствах до конца XVIII в. при охвате практически всех элементов системы государственного хозяйства (общественного производства) тем не менее очень часто представляли собой механический набор сведений, наставлений, советов и рекомендаций политического, экономического, естественно-технического, юридического и другого рода. Именно в ту пору (конец XVIII в.) в различных странах Европы стали опять возникать специальные школы по подготовке государственных чиновников – камералистов (от лат. camera – свод, палата). Как отмечалось выше, человечество уже имело опыт подготовки такого рода специалистов (жрецов) в древней Месопотамии и Шумере.
В университетах, лицеях и специальных школах Австрии, Германии, Англии, а позже и России стали готовить специалистов в области управления разными камерами – дворцовой казной, административными учреждениями, государственным имуществом, отраслями государственного хозяйства. Камеральные науки, преподававшиеся слушателям, включали 3 рода дисциплин: экономию, или изучение хозяйственных и практических дисциплин (сельское хозяйство, горное дело, лесоводство, торговлю и др.); учение о государственном управлении; науку о финансах. Основными учебниками в камеральных разрядах (факультетах) учебных заведений были труды полицеистов, а учебный материал по форме представлял собой множество наставлений, рекомендаций и советов полицеистов [92]. Набор изучаемых предметов и вопросов был столь же обширен и разнообразен, как и сами сферы и формы «полицейского вмешательства» в дела общества и индивидуумов. Поэтому в силу многообразия вопросов, рецептурного характера предложений, достаточно слабой их проработки «в конце концов, получилась камералистика – какая-то каша из всякой всячины, политая эклектически-экономическим соусом, то, что требуется знать к государственному экзамену на должность правительственного чиновника» [58].
В таком виде чисто практической и эмпирической дисциплины наука о полиции, содержащая «управление государственным хозяйством», находилась до конца XVIII в., когда начался второй этап в развитии науки управления хозяйством – управление правовым государством. Он был порожден прежде всего противоречиями жесткой деятельности полицейского государства. «Личность… не находя охраны и даже пощады своим разумным стремлениям, обратилась против существовавшего порядка вещей. На борьбу с полицейским государством выступило преимущественно третье сословие – окрепшая буржуазия» [63]. Мелочная регламентация стала преградой для технического прогресса, она препятствовала свободной конкуренции и превратилась в тормоз роста возникающей капиталистической промышленности в Англии, Франции, Германии и других странах.
Опираясь на реальные факты и научные результаты философии, социологии, права, политэкономии, теоретики управления и экономисты-физиократы стали пропагандировать учение о «естественном праве» и «естественном порядке», формулировать и отстаивать так называемые естественные права человека. Они выдвинули идею объективности и закономерности общественного развития» рассматривая общество как живой организм, экономическую жизнь общества – как естественный процесс, имеющий внутренние закономерности, а общественные формы – как физиологические формы, т. е. вытекающие из естественной необходимости самого производства и не зависящие от воли, политики, формы правления. От государства стали требовать, чтобы оно перестало рассматривать общество как пассивную массу, а признало неприкосновенными личное достоинство гражданина, его права.
Итак, прежнему полицейскому государству было противопоставлено правовое государство. Новые объект управления, задач и управления и достижения в других науках привели к тому, что возникла новая концепция и соответствующая модель управления правовым государством.
В качестве основного средства борьбы против полицейского государства было выбрано внеклассовое «догматическое право», которому должно подчиняться государство и которое гарантировало бы полную свободу личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, местное самоуправление, невмешательство в частную жизнь индивидуумов. Методологической основой концепции управления правовым государством послужили учение И. Канта о государстве как союзе под юридическими нормами, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, обоснованное Т. Гоббсом, учение идеологов буржуазной политэкономии Ф. Кенэ, А. Смита и Д. Рикардо, представителей манчестерской школы политэкономии и теория разделения властей Д. Локкаи Ш. Монтескье.
Влияние реальных изменений в управлении государственными частным хозяйством, а также указанных учений и доктрин на науку о полиции сказалось в том, что предмет этой науки существенно сузился, изменились ее категории. Прежнее название полиции вообще и полиции благосостояния в частности утратили свое первоначальное значение. Полиция перестала охватывать все внутренние функции государства, а для обозначения всей совокупности последних стал употребляться термин «административная деятельность» или «внутреннее управление». Термин «полиция» означает лишь деятельность государства по обеспечению безопасности граждан и имущества. Часто эта деятельность государства в трактатах о государственном управлении называлась отрицательной деятельностью внутреннего управления, а положительная деятельность по своему содержанию стала соответствовать прежнему понятию полиции благосостояния. Такое изменение в трактовке назначения управления закреплялось и в названиях органов внутреннего управления: совет по внутренним делам, коллегия внутренних дел, министерство внутренних дел, комитет внутренних дел и пр.
Среди ученых, которые впервые явно и обоснованно разграничили предмет науки о полиции, следует выделить Г. Берга, Э. Вебера, X. Лотца, Р. Молля. В России концепцию правового государства несколько позже ученых европейских государств стали разрабатывать М.М. Сперанский, И.И. Платонов, Н.Н. Рождественский, В.Н. Лешков.
Но, пожалуй, наиболее системно и комплексно концепцию управления правовым государством представил общественности немецкий ученый Л. фон Штейн, издавший в 60-х годах XIX в.7-томный труд «Учение об управлении». В нем Л. Штейн одним из первых ввел термин «учение об управлении» вместо «науки о полиции», раскрыл содержание отдельных категорий этого учения – искусство управления, функции управления, методы управления и др. К разработке учения об управлении Л. Штейн подходил с позиций более общей науки о государстве, которая, по его мнению, изучает человеческие отношения, возникающие в государстве, в том числе отношения, порождаемые государственным устройством и управлением. Штейн призывал ученых к исследованию проблем управления. Он писал: «Кто тщательно займется управлением, тот скоро поймет, что нет ни одной науки, которая равнялась бы этой по своему богатству и значению».
По Штейну, предметом науки об управлении является «внутреннее управление государства, которое представляет собой совокупность тех сторон государственной деятельности, которые доставляют отдельному человеку условия для его индивидуального развития, недостижимые его собственной энергией и усилиями». Объекты внутреннего управления, по Штейну, – это физическая, духовная, общественная и хозяйственная жизнь личности, а «учение о хозяйственной жизни личности» – это исследование вопросов обеспечения государством условий для создания материальных благ личности. Поскольку одни условия необходимы всем отраслям хозяйственной жизни, а другие – некоторым, Штейн разделяет рассматриваемую область на общую и особенную части. В общую он включает управленческую деятельность государства, вызываемую всякого рода стихийными силами природы (организация борьбы с наводнениями, пожарами, организация страхования и т. п.), управление всеми видами транспорта и связи, управление кредитом, денежным обращением, ссудным капиталом. Особенная часть, порождаемая «фактическим различием отношений капитала и труда», содержит вопросы управления добывающей, обрабатывающей, земледельческой, лесной, мануфактурной и другими отраслями промышленности, торговлей, а также управления «духовным производством» (образованием, литературной деятельностью, цензурой, изобразительным искусством, изобретательством).