По мнению В. Нерсесянца, «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» [8, с. 262]. При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Здесь в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм» [8, с. 270]. В. Нерсесянц отмечает, что по своей сущности «правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания» [8, с. 270].
«Правотворческая деятельность – форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм»; «правотворчество – основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества» [9, с. 416]; «правотворчество – деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов»; «правотворчество – рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т. п.»; «правотворчество – форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм»; «правотворчество – одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений» [10, с. 347]; «правотворчество – организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия»; «правотворчество – комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; «правотворчество – организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих»; «правотворчество – специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм» [11, с. 297].
В целом под термином «правотворчество» подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. «Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания» [12, с. 276].
1.4. Факторы, обусловливающие правотворческий процесс
Правотворчество направлено на узаконивание сложившихся общественных отношений посредством закрепления государственной воли в соответствующем акте, который носит общеобязательный характер. Причины, приводящие в действие механизм правотворчества, лежат в плоскости экономических, политических, идеологических и иных социальных отношений в обществе. При этом сам характер правотворчества обусловлен целым комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов. «Существенное значение имеют, прежде всего, такие факторы, как достигнутая ступень социально-исторического, общецивилизованного и общеправового развития соответствующего народа, общества и государства; сложившиеся тип и форма государства и права (форма правления, форма государственного устройства, форма и характер политико-правового режима); опыт и традиции государственно-правовой жизни данного народа; уровень политической и правовой культуры населения; социально-политическое и духовное состояние общества; степень развитости юридической доктрины, цели, содержание и характер правоустановительной и в целом правовой политики общества и государства и т. д.» [13, с. 419].
Как отмечалось, формирование права – это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. «Уровень качества, а вместе с тем и уровень эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность» [14, с. 549].
В юридической литературе принято выделять следующие основополагающие факторы, определяющие формирование права:
• экономические – материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства;
• политические – политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень активности политических партий, движений и общественных объединений и др.;
• социальные – факторы, включающие степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод;
• национальные – факторы, которые во многом определяются взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми формами оформления их юридического статуса;
• внешнеполитические – международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями;
• идеологические – идеологическая основа права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства;
• организационно-волевые – юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.
Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, опережающего влияния права на динамику общественного развития.
1.5. Общие принципы правотворчества: научность, демократизм, законность и конституционность, гуманизм, профессионализм, суверенное равенство государств, всеобщее уважение прав человека, добросовестное выполнение международных обязательств
Правотворчество представляет собой особый порядок государственной деятельности, опирающийся на определенную систему руководящих начал или требований. Соблюдение принципов правотворчества помогает субъекту правотворчества избегать нормотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право [15, с. 94].
В юридической литературе существует множество подходов к классификации принципов правотворчества. Например, А.Б. Венгеров выделяет четыре принципа правотворчества: демократизм, законность, научность, исполнимость (учет финансовых, кадровых, организационных, юридических условий для реализации принимаемых нормативно-правовых актов) [16, с. 235]. В.А. Кучинский, А.Ф. Вишневский, Н.А. Горбаток выделяют шесть принципов правотворчества: демократизм, законность, научная обоснованность, всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности, учет интересов всех социальных групп и слоев общества, сочетание общегосударственных и региональных интересов [17, с. 326]. По утверждению А.С. Пиголкина, правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе семи основополагающих принципов: демократизма, законности, гуманизма, научного характера, профессионализма, тщательности (скрупулезности) подготовки проектов, технического совершенства принимаемых актов [12, с. 87]. С.Г. Дробязко определяет принципы правотворчества как отправные объективно обусловленные и объективно необходимые, непререкаемые юридические установки, ориентирующие данный процесс на выработку проектов источников права в духе его принципов [1, с. 23–24]. Он выделяет следующую группу принципов:
1) юридическое закрепление системы субъектов правотворчества;
2) демократическое участие субъектов правотворчества в разработке проектов источников права;
3) обеспечение в подготавливаемых проектах соответствия их содержания принципам права (нравственно-правовым, политико-правовым, экономико-правовым, эколого-правовым и собственно-правовым);
4) непрерывность функционирования субъектов правотворчества;
5) научно-практическая обоснованность необходимости подготовки конкретных проектов источников права;
6) плюрализм в выработке наиболее оптимальных проектов;
7) профессионализм в качественной разработке проектов правовых источников;
8) персонифицированность инициаторов – разработчиков проектов источников права;
9) научно-профессиональная экспертиза подготовленных проектов;
10) законность в правотворчестве [1, с. 24].
Правотворческий процесс – это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на следующих основополагающих принципах: конституционность; демократизм; законность; гласность; профессионализм; планирование; техническое совершенство принимаемых актов; научность. Остановимся на этих принципах подробнее.
Принцип конституционности правотворческого процесса означает, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего, на Конституции.
Принцип демократизма применяется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.
Принцип законности при осуществлении правотворческого процесса проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним. Содержание нормативного акта должно соответствовать принципам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.
Принцип гласности состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов.
Многими учеными в качестве одного из основополагающих принципов правотворческого процесса называется принцип профессионализма. Дело в том, что правоприменительная практика зачастую сталкивается с негативными последствиями, вызванными некачественной подготовкой и принятием нормативных правовых актов. В первую очередь это касается законотворческой деятельности палат Парламента. Учитывая, что депутаты Палаты представителей работают в Парламенте на профессиональной основе, необходимо научить их законодательному процессу. Кроме того, велика и роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, имеет возможность провести научный эксперимент.
Планирование правотворческой деятельности имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных направлениях. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование, ликвидировать поспешность в правотворчестве, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести комплекс подготовительных мероприятий, включая консультации с ведущими учебными и научными учреждениями.
Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.
Научность означает, что процесс правотворчества должен быть научно обоснован, формироваться на основе достоверной информации и научных методах. Этот принцип основан на идее о том, что в правотворчестве должны учитываться передовые разработки юридической науки, а также результаты правоприменения.
1.6. Субъекты правотворчества. Правотворчество государственных организаций
В теории и правотворческой практике важно четко определить, кто является субъектом правотворчества и как выглядит система субъектов правотворчества. На стадии правотворчества происходит дифференциация его субъектов. Все существующие и потенциально возможные легитимные субъекты правотворчества можно подразделить на следующие виды: официальные; официозные; юридические; научные; политические; общественные объединения; личностные (персональные). Данная классификация как бы определяет степень и уровень причастности, активности и ответственности каждой из перечисленных групп в правотворческом процессе за своевременную и качественную обязательную или альтернативную разработку проектов соответствующих источников права [1,с. 25].
Официальными субъектами правотворчества являются те, кому законом предоставлено право «устанавливать соответствующие источники права или же проявлять законодательную инициативу, а также те, кто осуществляет контроль и надзор за результатами правоустановления». К их числу относятся все представительные и исполнительные органы государственной власти, поскольку они вправе устанавливать нормативные правовые акты; все суды, ибо они обязаны в процессе своей правоприменительной деятельности ставить вопросы об устранении пробелов в законодательстве или отмене норм, противоречащих закону; органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью устанавливаемых источников права; Комитет государственного контроля [1, с. 25].