Рис. 1.8. Ввод жилья в 2000–2009 гг., кв. м на 1000 чел.
Еще один индикатор – обеспеченность легковыми автомобилями, и он также показывает невысокий уровень доходов жителей почти всех республик Северного Кавказа, за исключением Адыгеи (табл. 1.7). Однако следует учитывать, что часть легковых автомобилей используется по доверенности и может быть зарегистрирована в других регионах России.
Таблица 1.7. Обеспеченность легковыми автомобилями на 1000 чел.
Проблемы достоверности велики и в измерении уровня бедности населения, поэтому к показателям также нужно относится с осторожностью. Яркий пример – Дагестан, где уровень бедности за восемь лет сократился с 73 до 9 %, опередив средний по стране (рис. 1.9). Главная причина – рост статистических дооценкок доходов населения. В других республиках динамика показателя в период экономического роста была не столь резкой, а достигнутый уровень бедности (10–20 %) ставит их в один ряд с «русскими» регионами Юга. То же можно сказать и о покупательной способности доходов. Судя по статистике, теперь республики и другие регионы юга России сопоставимы как по денежным доходам населения, так и по степени неравенства в доходах. В кризисном 2009 г. статистика не зафиксировала роста уровня бедности в большинстве республик, за исключением Ингушетии (рис. 1.9). Поддерживающую роль сыграл рост федеральных трансфертов и выплат социальных пособий населению.
Рис. 1.9. Уровень бедности в регионах, %
Из анализа прямых и косвенных индикаторов доходов можно сделать следующие выводы:
• население республик Северного Кавказа, за исключением Ингушетии (данные по Чечне отсутствуют), в соответствии со статистикой, уже не является более бедным, чем жители «русских» регионов Юга, хотя отчасти это достигнуто путем статистических дооценок денежных доходов в республиках;
• благодаря федеральной поддержке республики отличаются высокими темпами роста доходов населения (кроме Ингушетии) и потребления, в том числе и в период кризиса;
• в то же время косвенные индикаторы показывают невысокий уровень доходов, однако следует учитывать значимый вклад институциональных факторов в занижение показателей ввода жилья, обеспеченности автомобилями и др.;
• низкая достоверность статистики не позволяет выявить реальный уровень доходов населения и их дифференциацию, особенно в Ингушетии и Дагестане, однако общий тренд опережающего роста доходов по сравнению со средним по стране в целом достоверен.
1.4. Состояние бюджетов республик: высокая дотационность обеспечивает стабильность
Республики Северного Кавказа относятся к высокодотационным, особенно велика федеральная поддержка Ингушетии и Чечни – более 90 % доходов консолидированного бюджета (табл. 1.8). В острой фазе кризиса доля федеральных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов республик оставалась стабильно высокой, но в 2010 г. в рамках общего сокращения объема федеральных трансфертов она немного снизилась. При этом в наиболее политически проблемных Ингушетии и Чечне объем трансфертов сохранился, а в Карачаево-Черкесии даже вырос.
Таблица 1.8. Доля трансфертов из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов республик Северного Кавказа в 2008–2010 гг. и динамика объема трансфертов, %
Поддержка республик Северного Кавказа сильно дифференцирована, и в основе этой дифференциации лежат не экономические, а политические факторы. Безусловным лидером является Чечня, благодаря огромным федеральным трансфертам ее бюджет (61 млрд руб.) сравним с бюджетом Ставропольского края, население которого в два раза больше. В результате душевые доходы
бюджета Чечни существенно превышают средние по регионам РФ и намного выше показателей других регионов Северокавказского и Южного федеральных округов (рис. 1.10).
Рис. 1.10. Душевые доходы консолидированного бюджета региона в 2009 г., тыс. руб.
Федеральная помощь Чечне осуществляется в режиме «ручного управления»: помимо определяемых по формуле трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности республика получает гораздо большие по объему дотации на сбалансированность и субсидии на реализацию ФЦП (рис. 1.11). Именно благодаря этим «добавкам», которые определяются по непрозрачным правилам, бюджет Чечни достиг столь больших размеров. В последнее время такая же политика проводится федеральным центром и в отношении Ингушетии, хотя и в меньшем масштабе: республика получает повышенные дотации на сбалансированность и трансферты (субсидии и субвенции) на поддержку рынка труда. Остальные республики, помимо дотаций на выравнивание, имеют заметные добавки к бюджетам в виде средств ФЦП. Кроме того, через бюджет Северной Осетии в виде дотаций на сбалансированность проходила часть средств на восстановление Южной Осетии, но этот скрытый канал финансирования сократился и замещается другими. В целом ни одна из республик Северного Кавказа не может сравниться с Чечней по масштабам поддержки из федерального бюджета.
Рис. 1.11. Доля и структура трансфертов из федерального бюджета, % от всех доходов консолидированного бюджета региона в 2009 г.
При больших масштабах федеральной поддержки неизбежно встает вопрос об эффективности расходов бюджетов республик. Один из индикаторов – динамика расходов бюджетов на разные цели. Расчеты динамики расходов за 2008–2009 гг. показывают, что рост доходов консолидированного бюджета Ингушетии привел к вдвое более быстрому росту расходов на управление (общегосударственные вопросы), в Кабардино-Балкарии рост по этой статье также в два раза превышал рост общих расходов бюджета (рис. 1.12). Значительное сокращение расходов по этой статье в бюджете Северной Осетии объясняется не ростом эффективности, а изменением каналов финансирования Южной Осетии. Благодаря росту федеральных трансфертов в 2009 г. во всех республиках выросли инвестиционные расходы (на национальную экономику), особенно в Дагестане, Ингушетии и Чечне. Государство почти полностью замещает бизнес в развитии самых проблемных регионов вместо того, чтобы улучшать институты и инвестиционный климат. Вряд ли такая стратегия эффективна.
Второй ракурс – изменение социальных расходов и расходов на ЖКХ (рис. 1.13). Дополнительные средства, полученные в 2009 г. из федерального бюджета, расходовались республиками по-разному. Лидерами по росту расходов на ЖКХ стали Ингушетия (рост почти в 4 раза), Адыгея (на 80 %) и Карачаево-Черкесия (на 52 %), но эффективность этих расходов – под большим вопросом. Все республики увеличили расходы на образование и здравоохранение (кроме Северной Осетии), что можно рассматривать как позитивный тренд, поскольку душевые расходы на эти цели исходно очень низки. Лидером по динамике расходов, как и в целом по стране, оказалась социальная политика и, особенно, выплаты пособий населению, прежде всего в Чечне и Адыгее. Те же тренды типичны и для «русских» регионов, в том числе для Ставропольского края. Особая ситуация в Ингушетии, где объем расходов на социальную политику в 2009 г. уменьшился на четверть, но выплаты пособий населению выросли в 2,3 раза. Это следствие наведения элементарного порядка в бюджетных расходах и повышения доли выплат социальных пособий с 30 до 88 % от всех расходов на социальную политику.
Рис. 1.12. Динамика несоциальных расходов и всех расходов консолидированного бюджета региона, 2009 г. к 2008 г., %
Рис. 1.13. Динамика социальных расходов и расходов на ЖКХ консолидированного бюджета региона, 2009 г. к 2008 г., %
В целом бюджетная политика властей республик Северного Кавказа, особенно Ингушетии, не вполне совпадала с общими для регионов России тенденциями. Во-первых, полученные дополнительные средства из федерального бюджета более активно расходовались на развитие образования, здравоохранения и на поддержку ЖКХ (в некоторых регионах). Во-вторых, расходы на государственное управление в большинстве республик Северного Кавказа также быстро росли, в отличие от общероссийского тренда их сокращения. В результате рост бюджетных расходов на развитие человеческого капитала сочетался с ростом неэффективных расходов на бюрократию.
В январе-августе 2010 г., несмотря на сокращение объема федеральных трансфертов в большинстве республик, расходы их бюджетов выросли, за исключением Чечни и Дагестана (табл. 1.9).
Таблица 1.9. Динамика расходов консолидированных бюджетов республик в январе-августе 2010 г., % к аналогичному периоду 2009 г.
Во всех республиках продолжали расти расходы на социальную политику, почти везде – на образование (за исключением Северной Осетии) и только в половине – на здравоохранение. Основным способом оптимизации стало сокращение расходов на ЖКХ и инвестиционных расходов на национальную экономику, причем более сильное, чем в целом по регионам страны. Только Ингушетия и Карачаево-Черкесия, получившие в 2010 г. дополнительные трансферты, продолжали наращивать инвестиционные расходы бюджета. В целом социальная ориентация бюджетов республик выросла, но с сильной «иждивенческой» составляющей в виде наиболее быстро растущих социальных выплат.
Таким образом, республики Северного Кавказа, причем не все, только в 2010 г. столкнулись с более жесткими бюджетными ограничениями. Для Ингушетии, бюджетные расходы которой наиболее неэффективны (рост расходов на госуправление – в 2,5 раза за 2009 г., на ЖКХ – почти в 4 раза), дополнительные федеральные трансферты позволили сохранять такую политику и в 2010 г. Дополнительные федеральные трансферты, полученные Ингушетией и Карачаево-Черкесией в 2010 г., стимулировали рост двух видов расходов – инвестиционных и на социальные выплаты. В остальных республиках сокращение федеральной помощи привело к первоочередному урезанию расходов на ЖКХ и инвестиции, затем на здравоохранение. При этом почти не сокращались расходы на государственное управление и продолжали расти расходы на социальные пособия.
Глава 2. Модернизация на Северном Кавказе: постановка проблемы
2.1. Знаем ли мы, что такое модернизация?
Если попытаться одним словом охарактеризовать основное направление политики государства в отношении Северокавказского региона, то подобным словом, без сомнения, будет «модернизация». Именно с данным процессом связывается решение основных проблем региона: депрессивной экономики, низких доходов населения, распространения экстремизма и т. п. В этом контексте возникает необходимость понять, какой смысл вкладывается в понятие «модернизация», какие изменения в развитии общества она подразумевает. На самом деле данный вопрос не имеет тривиального ответа.
В общественных науках термин «модернизация» не имеет общепринятого значения. В целом не вызывает сомнения, что модернизация связана с движением от традиционного общества к современному, однако столь общее определение вряд ли дает возможность существенно продвинуться в понимании характера рассматриваемого процесса. Анализ подходов к изучению данного явления позволяет выделить две тенденции в определении термина «модернизация».
С одной стороны, модернизацию пытаются определить через набор отдельных характеристик тех изменений, которые связываются с движением к современному обществу в различных сферах. Соответственно выделяют технологическую, экономическую, культурную и другие виды модернизации. Приведем пример подобного определения: «Модернизация – комплексное, многомерное изменение, охватывающее шесть облас тей. В экономике наблюдаются: 1) появление новых технологий; 2) эволюция сельского хозяйства от источника средств существования семьи к работе на рынок; 3) переход от использования мус кульной силы человека и животных к «неодушевленной» энергии и механизмам; 4) распространение городских типов поселений и пространственная концентрация рабочей силы. В политическом устройстве модернизация означает переход от власти вождя к избирательному праву, политическим партиям и демократическим институтам, в сфере образования – ликвида цию неграмотности, рост ценности знаний и квалифицированного труда, в религиозной области – освобождение людей от влияния церкви, в сфере семейно-брачных отношений – ослабление внутрисемейных связей и все большая функциональная специализация семьи, в области стратификации – усиление значения мобильности, индивидуального успеха и ослабление предписаний в зависимости от занимаемого положения»[6]. Такой подход дает достаточно комплексное представление о рассматриваемом явлении, однако не позволяет разделить его сущностные и производные характеристики. Так, остается открытым вопрос, можно ли считать модернизацией процесс, где присутствуют некоторые из предлагаемых признаков и отсутствуют другие. И какие из характеристик данного процесса являются критически важными.
С другой стороны, есть достаточно много общих определений модернизации, причем в зависимости от контекста этот термин используется в различных смыслах. Ряд авторов пытались систематизировать значение данного термина. Одной из наиболее удачных попыток представляется следующая: «В первом, общем смысле, модернизация – это синоним всех прогрессивных социальных изменений, когда общество движется вперед соответственно принятой шкале улучшений. Второй смысл, который вкладывается в данное понятие, тождествен «современности», т. е. означает комплекс социальных, политических, экономических, культурных и интеллектуальных трансформаций, происходивших на Западе с XVI в. и достигших своего апогея в XIX–XX вв. Сюда включаются процессы индустриализации, урбанизации, рационализации, бюрократизации, демократизации, доминирующего влияния капитализма, распространения индивидуализма и мотивации успеха, утверждения разума и науки и многие другие. Наконец, есть еще одно специфическое значение термина «модернизация», относящееся только к отсталым или слаборазвитым обществам и описывающее их усилия, направленные на то, чтобы догнать ведущие, наиболее развитые страны, которые сосуществуют с ними в одном историческом времени, в рамках единого глобального общества» 1.
Подобная многозначность термина приводит к тому, что модернизации приписывают совершенно различные, часто противоположные свойства. Это относится, в частности, к временным характеристикам модернизационного процесса. Сравним два противоположных подхода к данному вопросу. Первый: «Модернизация – исторически ограниченный процесс, узаконивающий универсальную целесообразность лишь ограниченного набора институтов и ценностей современности: демократию, рынок, образование, разумное администрирование, самодисциплину, трудовую этику»[7]. Второй: «Процесс модернизации – перманентная революция, не имеющая предустановленной конечной цели. Модернизация включает в себя разнообразие моделей, подверженных переменам»[8]. Таким образом, в рамках первого определения данный процесс рассматривается как достаточно ограниченный и частный. В этом случае он обычно ассоциируется с трансформацией аграрных обществ в индустриальные и отражает изменения во всех сферах жизни общества, связанные с индустриализацией экономики. Во втором случае он становится глобальным и всеобъемлющим, характеризуя общий тренд развития цивилизации в целом. Естественно, в таком контексте он не может однозначно связываться лишь с индустриализацией. В связи с этим некоторые исследователи выделяют различные стадии модернизационного процесса. «Первая фаза модернизации – это процесс масштабной трансформации от аграрного к индустриальному обществу, экономике и цивилизации; вторая фаза модернизации – это процесс масштабной трансформации от индустриализма к обществу, экономике и цивилизации знаний…»[9]. Впрочем, модернизацию не всегда связывают с доминированием того или иного сектора экономики. Она может трактоваться и как универсальный процесс повышения производительности вне зависимости от того, в каких сферах он осуществляется: «Не важно, является ли экономика страны сельскохозяйственной, сервисной или производственной. Важна способность страны к эффективной организации исходя из той предпосылки, что производительность определяет процветание граждан»[10].