Проекты преобразований политической системы России и попытки их осуществления начались с первых дней царствования Александра I и продолжались весь XIX в. Споры о смысле и значении проектов реформ и их самих XIX в. продолжаются до настоящего времени, появился даже термин «революция сверху» по отношению к реформам 1860—1870-х гг. Что же происходило на самом деле? Что задумывалось верховной властью и что получалось на самом деле?
7.4.1. Планы и дела Александра I
Александр I воспитывался Екатериной II в духе уважения к законам, к людям, независимо от их положения, готовя внука к царствованию, она внушала ему мысль о необходимости заботы о государстве и подданных как главной в деятельности монарха. Огромную роль в формировании личности будущего императора сыграл его воспитатель швейцарец Лагарп. Друг юности и соратник Александра I в первые годы его правления А. Чарторыйский уже после смерти царя, вспоминал: «Он признался мне, что ненавидит деспотизм везде, в какой бы форме он не проявлялся, что любит свободу, которая, по его мнению, равно должна принадлежать всем людям, что он чрезвычайно интересовался французской революцией; что, не одобряя этих ужасных заблуждений, он все же желает успеха республике и радуется ему. Он с большим уважением говорит о своем воспитателе Лагарпе как о человеке высокоодарённом, истинно мудром, со строгими принципами и решительным характером. Именно Лагарпу он был обязан всем тем, что было в нём хорошего, всем, что знал, и в особенности – тем принципам правды и справедливости, которые он счастлив носить в своём сердце и которые были внушены ему Лагарпом»50.
Оказавшись на престоле в результате убийства своего отца Павла I в ночь с 11 на 12 марта 1801 г., Александр I уже указом от 15 марта 1801 г. объявил полную амнистию политическим ссыльным, заключённым в тюрьмах и эмигрантам, всего было освобождено 536 человек из 700, числившихся по спискам Тайной канцелярии. А 2 апреля была ликвидирована сама Тайная канцелярия, наводившая ужас на российских жителей. В это же время было восстановлено в своих правах около 10—12 тысяч офицеров и чиновников, лишённых их при Павле I по суду и без суда, было отменено запрещение ввоза книг и нот из-за границы, разрешены частные типографии, снят запрет на поездки за границу, восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам, солдаты избавлены от буклей. Был затронут крестьянский вопрос: Академии наук, которая издавала ведомости и публичные объявления, было запрещено принимать объявления о продаже крестьян без земли.
Эти меры означали лишь ликвидацию в основном наиболее одиозных распоряжений Павла I, не требовали какой-либо подготовки и не означали серьёзных перемен в существовавшем строе. В то же время был создан «непременный совет» из 12 сановников, который должен был быть совещательным органом при царе, но особой роли не имел. 5 июня была образована комиссия для составления законов, предназначенная не для выработки новых, а для согласования уже существовавших законов и издания их свода, так как беспорядок в этом деле создавал благоприятные условия для злоупотреблений.
В июне 1801 г. начал работать Негласный комитет в составе молодых друзей Александра I Строганова, Новосильцева, Чарторыйского и Кочубея. Задачей комитета было изучение положения дел и реформирование правительственного механизма. В Негласном комитете обсуждались проекты разграничения и уточнения полномочий высших государственных учреждений. В результате 8 сентября 1802 г. по проекту этого комитета были учреждены министерства вместо коллегий. Тогда же была проведена реформа Сената. Идея преобразования Сената в законодательное учреждение (в плане разделения компетенции между верховными органами власти) была отвергнута и он по сути остался органом государственного надзора над администрацией и высшей судебной инстанцией.
При обсуждении проекта реформы Сената и её осуществлении выявились ограниченность либеральных взглядов Александра I и их абстрактность. В компетенцию Сената был включён пункт о надзоре Сената над министерствами, по которому министры должны были представлять ему годовые отчёты и при выявлении неправильных действий министерства, Сенат получал право докладывать императору о необходимости привлечения соответствующего министра к ответственности. Этот пункт вызвал резкие возражения Александра I, который опасался, что в таком случае Сенат станет препятствием для преобразований и долго не соглашался на предоставление Сенату права контроля над министерствами даже в таком умеренном виде. При первой же практической попытке поставить под контроль даже не его действия, а деятельность его чиновников, Александр I оказал упорное сопротивление.
Но без чёткого разграничения полномочий органов власти, без создания системы взаимного контроля, без предоставления высшим учреждениям хоть какой-то независимости и самостоятельности все попытки Александра I навести порядок, установить равенство перед законом и прочие либеральные проекты оборачивались пустыми мечтами и заканчивались разговорами. Так в регламенте Сената был пункт, по которому Сенату предоставлялось право высказывать свои возражения против новых указов, если они не соответствовали законам, неясны по своему смыслу или неудобны по тем или иным соображениям. Но если в таком указе не будет сделано изменений, то он остаётся в силе. Вскоре представился случай Сенату реализовать это своё право. По докладу военного министра Александр I определил, что все дворяне унтер-офицерского звания обязаны служить в военной службе 12 лет, что противоречило жалованной грамоте дворянству и сенатор граф С. Потоцкий предложил опротестовать этот указ. И это было сделано с ведома самого Александра I, но его реакция на единодушное мнение Сената оказалась резко отрицательной. Александр I не только оставил указ в силе, но и лишил Сенат права возражать.
После фактического прекращения заседаний Негласного комитета в мае 1802 г. обсуждение важнейших государственных дел и разработка административных преобразований сосредоточились в Комитете министров, в состав которого вошли почти все члены Негласного комитета. Ведущую роль играло Министерство внутренних дел, где министром был Кочубей, а его заместителем Строганов. Там же в это время работал молодой талантливый чиновник М. Сперанский, сыгравший большую роль в разработке проектов преобразований и в совершенствовании бюрократической машины.
В 1803 г. М. Сперанский составил записку, в которой обрисовал всю трудность положения в стране и в которой писал: «В настоящем порядке вещей мы не находим самых первых элементов, необходимо нужных к составлению монархического управления [под монархическим управлением Сперанский разумел конституционное]. В самом деле, каким образом можно основать монархическое (т.е. конституционное) управление по образцу, выше нами изложенному, в стране, где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано всеми почти частями политического устройства и с воинской системой и где сия система необходима по пространству границ и политическому положению? Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения? Каким образом можно постановить государственный закон и уложения без отделения власти законодательной от власти исполнительной? Каким образом отделить власть законодательную без сословия (т.е. учреждения) независимого, её составляющего, и без общего мнения, её поддерживающего? Каким образом составить сословие (т.е. учреждение) независимое без великого и, может быть, опасного превращения (т.е. переворота) всего существующего порядка – с рабством и без просвещения? Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения (печати)? Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения? Каким образом установить истинную министерскую ответственность там, где отвечать некому и где отвечающий и вопрошающий составляют одно лицо, одну сторону? Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении? Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?..».51
По мнению Сперанского, все эти проблемы необходимо было разрешить, а потом уже вводить конституцию, а пока он предлагал самодержавие сохранить, усилить народное мнение, которое должно влиять на власть и постепенно вводить новые учреждения, которые бы «приспособляли дух народный» к восприятию идеи конституции.
Наиболее прогрессивные деятели того времени главным препятствием для введения конституционного строя считали крепостное право, но отменять его без просвещения полагали опасным делом, а просветить народ при крепостном праве было нелегко. Получался своего рода заколдованный круг, выйти из которого предполагалось путём длительных и упорных усилий и первоочередную задачу видели в просвещении. И именно просвещению уделялось много внимания правительством в первое пятилетие XIX в. Были образованы новые университеты – Харьковский, Виленский, Дерптский, Казанский, Петербургский главный педагогический институт (потом университет). Во главе учебных округов были поставлены просвещённые и деятельные люди, например, М. Н. Муравьёв (бывший учитель Александра I и отец декабриста), Н. Новосильцев, А. Чарторыйский и другие. Наивысшие расходы на образование при Екатерине II составляли 780 тысяч рублей в год, а в 1804 г. было отпущено 2 800 тысяч рублей. В 1804 г. появился первый университетский устав, который был основан на принципе уважения к науке и свободе преподавания, давал автономию университетским советам, которая потом была ограничена и уничтожена к концу царствования Александра I. Многое было сделано для развития низшего и среднего образования. Но начавшиеся с 1805 г. войны с Наполеоном привели к резкому снижению расходов на образование.
В 1804 г. был издан первый в России цензурный устав, который вводил предварительную цензуру и его нельзя считать в строгом смысле либеральным, но он давал совет цензорам быть благожелательными к авторам. Фактически не столько благодаря этому уставу, сколько либеральному настроению правительства, журналы пользовались в то время значительной свободой.
Кроме журналов в первый период правления Александра I появилось много книг: экономических, политических, юридических и философских, главным образом изложения и переводы сочинений второй половины XVIII в. Александр I выдавал даже субсидии переводчикам, на эти субсидии были переведены сочинения А. Смита, Бентама, Тацита, также появились переводы Беккарии, Монтескье, Мабли и других.52
После перерыва в преобразовательной деятельности, вызванного войнами 1805 и 1807-го гг., Александр I провёл ряд реформ государственного управления в 1810—1811-м гг. Подготовка к ним шла с конца 1808 г. в ходе бесед Александра I со Сперанским, ставшим к этому моменту его ближайшим сотрудником. Результатом этих бесед явилось «Введение к Уложению государственных законов», написанное Сперанским.
Сперанский доказывал необходимость коренных реформ в России закономерностями всемирной, и особенно европейской, истории, которые выражались в неумолимом переходе «от феодального правления к республиканскому» и никто не смог противостоять этому неумолимому процессу.
Тем же самым путём, по мнению Сперанского, шла Россия. Исходя из положения в государстве, из изменения отношения народа к самодержавной власти, из явного упадка её авторитета, из очевидной невозможности справиться с положением «частными исправлениями», прямо заявляя о «всеобщем неудовольствии», «сильном желании другого порядка вещей», Сперанский делал однозначный вывод: «…настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа, и настало время переменить её и основать новый вещей порядок», что означало ограничение самодержавия и создание конституционной монархии.
В основу реформы Сперанский предлагал положить принцип разделения властей. Во «Введении» для реализации этих положений предлагалось законодательную власть сосредоточить в новом органе – Государственной Думе, исполнительную – в министерствах, а судебную отдать Сенату.
В России таким образом вводились бы гражданские и политические права, выборное начало и существенно ограничивалось самодержавие. Всё население делилось на три категории: дворянство, люди среднего состояния и народ рабочий, к которому относились «поместные крестьяне, мастеровые, их работники и домашние слуги».
Определёнными гражданскими правами во «Введении» наделялись все жители страны, включая крепостных крестьян. Так, ни одно лицо не могло быть наказано без суда. Политическими правами наделялись только первые две категории населения. Право участия в судопроизводстве, принятии законов, наблюдения за действиями исполнительной власти получали только лица, владевшие недвижимой собственностью. На деле осуществление политических прав предусматривалось путем создания системы выборных дум: волостных, окружных, губернских и Государственной.
Государственная дума должна была стать законодательным органом, ограничивающим власть монарха: ни один закон не мог быть издан без предварительного одобрения Думой. Дума получала право широкого контроля над высшими органами исполнительной власти: министры несли полную ответственность перед ней, Дума имела право указывать на нарушение коренного государственного закона верховной властью и требовать своевременного представления отчётов. Император самостоятельно, помимо Думы, мог принимать решения только о войне и мире и в случае чрезвычайных обстоятельств. А также имел право издавать частные указы.
Предусматривались ежегодные сессии Думы в сентябре, верховная власть могла лишь отсрочить созыв Думы на год или назначить новые выборы.
Сенат становился высшей судебной инстанцией, он лишался административных и контрольных функций. Сенаторы избирались бы губернскими думами, а приговор Сената был бы окончательным. За верховной властью оставалось только право надзора за соблюдением одинаковых форм суда по всей территории страны.
Исполнительная власть предоставлялась министерствам, а также губернским и окружным правительственным органам. Вводился принцип ответственности исполнительной власти перед законодательной в лице Государственной и губернских дум.
Вершиной новой государственной системы должен был стать Государственный совет. Он служил бы своеобразным связующим звеном между императором и новой организацией законодательной, исполнительной и судебной власти. Члены Государственного совета назначались императором и он становился своеобразной палатой лордов, где происходило бы первоначальное обсуждение всех важнейших государственных дел.
Император сохранял всю полноту управления страной в исполнительной части, он обладал исключительным правом законодательной инициативы, т.е. только он мог предлагать законопроекты, а также утверждал все новые законы. Однако власть императора сильно ограничивалась новыми выборными органами: предлагаемый закон не мог миновать Государственную думу, монарх также решительно отделялся от судопроизводства, он мог только контролировать соблюдение судами установленных законов.53
Проводить преобразования Сперанский предполагал постепенно, не сразу открывая весь замысел, но и не затягивая дело. Начинать предполагалось с открытия Государственного совета 1 января 1810 г. К 15 декабря 1809 г. уже должны были быть готовы «органические законы сего установления в том самом порядке, как они в свое время войдут в состав Государственного уложения (т.е. конституции)». К 1 мая 1810 г. намечалось устроить исполнительную часть, затем принять к сентябрю гражданское уложение и обсудить судебную часть. Открытие работы Государственной думы предусматривалось 1 сентября, а вслед за этим следовала бы и судебная реформа и таким образом к 1811 г. Россия оказалась бы преобразованной.