Правовой статус и деятельность туристских организаций в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики. Кроме указанного закона, обозначенная область общественных отношений регулируется также подзаконными нормативными актами в отдельных сферах туристской деятельности (например, Приказ Ростуризма от 28 ноября 2007 г. № 128 «О порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 г.»[19]).
Разработкой и реализацией туристических продуктов занимаются турагенты и туроператоры. В соответствии со ст.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[20]туроператорская деятельность – это деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта (разработка туристских маршрутов, организация рекламы, определение порядка ценообразования на туристический продукт и т. д.)[21], осуществляемая только юридическим лицом; турагентская деятельность – деятельность по продвижению и реализации туристского продукта (приобретение и сбыт туристского продукта)[22], осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем[23]. Однако в соответствии с указанным федеральным законом, помимо туроператорской и турагентской деятельности в туристскую деятельность входит иная деятельность по организации путешествий. При этом в законе отсутствует перечисление такой деятельности. Так, например, согласно законодательству Республики Беларусь, наряду с туроператорской и турагентской к туристской также относится деятельность общественных туристских объединений, дeтско-юнoшеских туристских учреждений, учебных заведений и предприятий по организации путешествий[24]. В данном случае можно говорить о том, что в Республике Беларусь, в отличие от России, туристскую деятельность осуществляют также и некоммерческие организации.
Отдельным аспектам анализу правового содержания термина «туристская организация» посвящены работы М.А. Бобкова[25], Е.Л. Писаревского[26], Т.Т. Сунарчиной[27] и др.
Таким образом, туристскую организацию можно определить как юридическое лицо, осуществляющее туроператорскую деятельность, турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий.
Соответственно, к видам туристских организаций относятся туроператоры и турагенты-юридические лица. Как уже было обозначено автором, настоящее исследование посвящено предупреждению банкротства именно туристских организаций – туроператоров. Следовательно, основной задачей является правовой анализ деятельности именно туроператоров, а не турагентов. Тем не менее, анализируя туроператорскую деятельность, автор, используя сравнительный подход, будет также давать краткую характеристику турагента, не останавливаясь, однако, на ней подробно.
Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) определяет ряд требований к туроператору.
Во-первых, необходимо наличие договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, т. е. наличие финансового обеспечения.
Подробнее указанные виды финансового обеспечения будут рассмотрены в следующих параграфах.
Во-вторых, туроператоры (а не турагенты), осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, должны быть также членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма, действующего в целях оказания экстренной помощи туристам. По состоянию на 4 апреля 2016 г. количество участников в Ассоциации «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» составляет 229 организаций[28]. При этом по состоянию на 6 декабря 2013 г. участников было 2040 организаций.
В-третьих, информация о туроператоре вносится в Единый федеральный реестр туроператоров, который ведется Федеральным агентством по туризму (Ростуризм). Информация о юридических лицах, заявления и документы которых о внесении сведений в Единый реестр по результатам предварительной правовой экспертизы соответствуют требованиям Закона, размещается на Интернет-сайте Ростуризма.
По состоянию на 4 апреля 2016 г. в Едином федеральном реестре туроператоров зарегистрировано 3886 туроператоров организации[29]. При этом по состоянию на 6 декабря 2013 г. в Едином федеральном реестре туроператоров было зарегистрировано 4753 организации[30].
Туроператор исключается из Реестра, если он не представит сведения о наличии у него финансового обеспечения на новый срок за три месяца до истечения срока действия финансового обеспечения. Реестровый номер туроператора, согласно ст.10 Закона, является существенным условием договора о реализации туристского продукта. Таким образом, отсутствие номера делает такой договор незаключенным[31].
На основании принятого Федерального закона от 2 марта 2016 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность»[32] с 1 января 2017 г. все турагенты обязаны регистрироваться в созданном реестре турагентств (Общероссийский генеральный реестр туристических агентств). Указанный реестр 16 марта 2016 г. из тестового режима переведен на производственный. По состоянию на 4 апреля 2016 г. в Общероссийский генеральный реестр туристических агентств входят 13149 турагентств[33].
В-четвертых, для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам объединение туроператоров в сфере выездного туризма формирует компенсационный фонд. Туроператор, осуществляющий деятельность в сфере выездного туризма, как и туроператор или юридическое лицо, ранее не осуществлявшие туроператорской деятельности в сфере выездного туризма, при вступлении в члены объединения туроператоров в сфере выездного туризма уплачивают взнос в компенсационный фонд в размере, составляющем 100 тыс. рублей[34].
Как отмечает А.С. Кусков, экстренная помощь может быть оказана только в обстоятельствах, связанных с непредвиденным банкротством туроператоров и, соответственно, невозможностью исполнения ими возложенных на них обязательств. К экстренной помощи не относятся форс-мажорные ситуации, а также ситуации, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением действующими туроператорами условий договора о реализации туристского продукта, если таковые не привели к серьезным сбоям в программе обслуживания. Указанные ситуации разрешаются компетентными государственными органами (в случае форс-мажора), а также туроператорами в рамках своего финансового обеспечения. В большинстве случаев необходимость оказания экстренной помощи связывается с отсутствием оплаты услуг предприятий размещения и питания, перевозчиков со стороны туроператоров, что лишает туристов возможности размещения в забронированных номерах, а также вылета в место постоянного проживания[35].
При этом здесь следует уточнить, что А.С. Кусков, говоря о непредвиденном банкротстве туроператоров, подразумевает возникновение у последнего состояния неплатежеспособности, которое нельзя отождествлять с признанием туроператора банкротом в судебном порядке, т. е. используется экономический, а не юридический критерий несостоятельности.
Формирование компенсационного фонда объединения туристских организаций необходимо для создания возможности оказания экстренной помощи туристам. 30 августа 2013 г. было принято Постановление Правительства РФ № 752, которым утверждены требования к критериям отбора кредитных организаций, в которых допускается размещение средств компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма.[36] Однако в законе не указаны порядок формирования компенсационного фонда, а также лицо, ответственное за создание такого компенсационного фонда.
Приказ Ростуризма от 28 ноября 2007 г. № 128 «О порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 г.»[37] дает следующее определение туристской организации. Это юридическое лицо, осуществляющее туроператорскую деятельность в сфере международного туризма, имеющее договор страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковскую гарантию исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта и сведения о котором внесены в Единый федеральный реестр туроператоров[38].
Как следует из данного определения, для реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках, к туристской организации предъявляются особые требования (туроператорская деятельность в сфере международного туризма).
Исходя из перечисленных признаков туроператоров и требований, предъявляемых к ним, можно дать следующее определение понятию «туроператор». Туроператор – это, как правило, коммерческое юридическое лицо, осуществляющее деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта (разработка туристских маршрутов, организация рекламы, определение порядка ценообразования на туристический продукт и т. д.), обладающее финансовым обеспечением в целях исполнения своих обязательств и внесенное в Единый федеральный реестр туроператоров. Турагентства до 1 января 2017 г. не обязаны регистрироваться в реестре и иметь финансовое обеспечение. По мнению автора, отсутствие финансового обеспечения является пробелом действующего законодательства, который, в целях унификации требований к туристским организациям, необходимо восполнить.
Следует обратить внимание, что Федеральным законом от 2 марта 2016 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность»[39], который вступает в силу с 1 января 2017 г., ужесточаются требования к туроператору, в частности, к его должностным лицам.
Из всего вышесказанного следует, что государство не случайно предъявляет особые требования к юридическим лицам, которые занимаются туристской деятельностью. С чем это связано? Почему недостаточно тех требований, которые предъявляются к юридическим лицам с общей правоспособностью? Почему в правоотношениях с туристом недостаточно применить лишь Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»[40] с целью защиты прав и законных интересов последнего?
По мнению автора, это в первую очередь связано с тем, что туристские организации, осуществляя свою деятельность, реализуют конституционное право граждан на отдых, закрепленное в п.5 ст.37 Конституции РФ и право на свободу передвижения, закрепленное в ст.27 Конституции РФ[41]. Данное положение подтверждается преамбулой Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»: «Настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации»[42].
Таким образом, туристские организации выполняют социальные функции. Вместе с тем право на туризм вытекает также из иных конституционных норм. При совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст.41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст.44). Необходимым условием туризма являются качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст.42). Право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст.61)[43].
Туристская деятельность, из-за вовлеченности в нее огромного количества людей и ресурсов, не может оставаться без специальных правовых и организационно-экономических средств воздействия, в т. ч. с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также в целях обеспечения социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.
Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристского предпринимательства. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской дeятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.
Туризм – высокодоходная отрасль этаномики, но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство претворяет в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение стабильного развития туризма, успех в туризме очевиден, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания)[44].
Именно этим, по мнению автора, объясняется то, что туристские организации занимают обособленную нишу среди хозяйствующих субъектов. В силу этого деятельность по реализации туристского продукта получает особое правовое регулирование со стороны государства.
Возложение на туристские организации социальных функций является общемировой практикой. Так, в Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму, которая проходила 10–14 апреля 1989 г., говорится: «Туризм стал явлением, которое вошло в наши дни в повседневную жизнь сотен миллионов людей: