Возведение, реконструкция или снос строений в черте города осуществлялся не иначе, как на основании разрешения городской управы (ст. 186 Устава строительного)[157]. В местностях сельских все строения, за исключением казенных и общественных, возводились без каких-либо разрешений. Тем самым особое значение имело разрешение на строительство как акт органа публичной власти, санкционирующий проведение работ. Посредством выдачи разрешения орган власти осуществлял исключительно технический и полицейский надзор, без проверки права застройщика на земельный участок и соблюдения частных прав соседей (ст. 7 Устава строительного).
Анализ Устава строительного и юридической литературы позволяет утверждать, что наиболее важными были условия об отнесении земельного участка к землям, подлежащим застройке (ст. 185 Устава строительного), и соблюдение требований противопожарной безопасности[158].
Дореволюционное законодательство не содержало как таковых требований об использовании земель по целевому назначению[159]. По общему правилу, любой земельный участок мог быть застроен, исключения были установлены только в отношении городов.
Развитие каждого городского поселения осуществлялось на основании плана города. Содержание плана включало границы города, специальные технические нормативы и территории, подлежащие застройке. На иных землях, не обозначенных в плане как отведенных под застройку, строительная деятельность запрещалась (п. 4 ст. 9 и ст. 185 Устава строительного). Однако настоящие ограничения действовали исключительно в городах, застройщик в пределах сельской местности не был стеснен подобными ограничениями.
Другой публично-правовой предпосылкой для появления возможности возвести строение являлось требование о соблюдении мер пожарной безопасности. Как отмечается в литературе, в пределах городов наибольшие требования предъявлялись к соблюдению мер пожарной безопасности, в связи с чем право застройщика могло быть ограничено в случае несоблюдения им упомянутых требований[160]. Получение разрешения на строительство было связано с соблюдением основных защитных мер, в частности, возведение брандмауэра, соблюдение требований о расстоянии между строениями. Застройщик, нарушавший требования о защитных противопожарных отступах, в административном порядке был обязан устранить допущенные нарушения, то есть снести возведенное строение.
Многочисленные ограничения права застройки были связаны и с предназначением строений. К примеру, в столице запрещалось возводить фабрики и заводы[161]. Отдельные виды предприятий, в частности, пороховые заводы, категорически запрещалось возводить в губерниях Бессарабской, западных и приславянских[162].
Говоря о пределах права застройщика, в литературе сформировалось мнение об отсутствии в отечественном законодательстве ограничений, направленных на защиту культурного наследия. Ранее действовавшее право не содержало положений, способных обеспечивать сохранность памятников древности или ландшафтов[163]. Причиной для появления подобных выводов стал постулат об абсолютности власти собственника и негативного отношения законодателя к любым ограничениям.
Получение разрешения на строительство представляло из себя акт государственной власти, подтверждающий возможность осуществить право застройщика на возведение строений при условии соблюдения требований публичного законодательства.
Способы законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в период советской государственности лежали за пределами частного права в целом и гражданского в частности. Советский правопорядок не признавал деления права на частное и публичное, более того, оно всячески порицалось и тем самым не могло лежать в основе становления системы советского законодательства[164]. Законодательство представляло собой хаотичную совокупность подзаконных актов[165].
Советское государство характеризовалось отказом от рыночной экономики, что не могло не оказать соответствующего влияния на право. В первую очередь необходимо отметить качественное изменение гражданского права и законодательства. Советское законодательство отказалось от деления вещей на движимые и недвижимые, так как единственным собственником земельных участков было государство[166]. Тем самым земельные участки, строения и прочее имущество, ранее относившееся к недвижимости, утратили свой специфический правовой режим. Следствием упомянутого действия стал отказ от принципа «superficies solo cedit»[167], так как его существо заключается в установлении юридической связи между объектами, одним из которых в обязательном порядке является недвижимость.
Отдельно стоит отметить, что монополия права собственности на земельные участки в лице государства послужила основанием для развития системы землепользования на основании иных правовых титулов[168]. По общему правилу обладание земельными участками несобственником было предметом правового регулирования публичного законодательства. За отдельными исключениями правовой статус пользователя, правовой режим земельных участков и строений, порядок предоставления права определялись административным законодательством. В современной литературе закрепилось мнение о господстве, исключительной роли публичного законодательства[169] и особой роли органов государственной власти[170] при регулировании отношений по поводу использования земельных участков в период советского права. В частности, Д. Ю. Туманов утверждает, что «советское государство являлось периодом забвения для права частной собственности в целом и создания системы распределения ценностей на основании командно-административных методов»[171].
Ограниченные вещные права, существовавшие в советский период, имели скорее публично-правовую природу[172]. Отсутствие принципа «superficius solo cedit» не мешало государству приобретать право собственности на все строения, так как частные лица не могли приобретать право собственности на вновь возведенные строения. Тем самым единственным обладателем права собственности на земельные участки и все возведенные строения являлось государство.
В доктрине права отмечается, что вещное право застройки земельного участка являлось единственным способом возведения строений частными лицами[173]. Однако более детальный анализ позволяет утверждать, что упомянутое право не имело ничего общего с общеизвестным частным суперфициарным правом. Застройщик приобретал непосредственное господство над земельным участком, однако строение, возведенное им, признавалось собственностью государства[174]. Реальное положение суперфициария, лишенного правомочия распоряжаться строением, позволяет утверждать, что он приобретал не право собственности на строение, а только право срочного пользования[175].
Исследование истории формирования законодательного регулирования отношений по застройке земельных участков в отечественном правопорядке позволяет сделать следующие выводы:
1. В Российской империи только в начале XX века начала формироваться непротиворечивая и последовательная система регулирования отношений по застройке земельных участков. Особое внимание стоит уделить закону Российской империи «О праве застройки» и проекту Гражданского уложения Российской империи. Настоящие акты принимали под влиянием германского опыта правового регулирования отношений по застройке. Более того, к моменту принятия последних в юридической доктрине господствовали представления о недвижимости и способах регулирования отношений по ее использованию, основанные на пандектном праве. Тем самым германская модель регулирования отношений по застройке земельных участков была поддержана как законодателем, так и юридическим сообществом.
2. Опыт правового регулирования отношений застройки в советском периоде неприменим в современных реалиях, так как в его основе лежит изъятие земельных участков и строений из свободного гражданского оборота, невозможность установления на них права собственности частными лицами и господство публично-правовых способов регулирования отношений землепользования, что не отвечает современным социально-экономическим условиям.
Таким образом, исходя из анализа иностранного опыта и опыта истории отечественного законодательства в области правового регулирования отношений по застройке, представляется допустимым воспользоваться германской моделью правового регулирования отношений по застройке при реформировании отечественного гражданского законодательства.
Глава 2. Застройка земельного участка собственником
При проведении настоящего исследования используется подход, позволяющий рассматривать право застройки в объективном и субъективном смыслах. Исследования возможностей собственника по застройке земельного участка предвосхищают изучение объективного права застройки и права собственности на земельный участок. Необходимость исследования объективного права застройки и права собственности на земельный участок обусловлена тем обстоятельством, что упомянутые явления взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое.
Право застройки в объективном смысле представляет собой производное, зависимое юридическое явление, возникновение и существование которого невозможно в отрыве от права собственности на земельный участок. Без права собственности существование объективного и основанного на нем субъективного права застройки (будь то правомочие застройки собственника земельного участка или субъективное право застройки несобственника) невозможно в принципе, так как первоначальными, наиболее свободными и неограниченными возможностями по застройке обладает исключительно собственник земельного участка (п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации)[176].
Существо и правовая природа права застройки, в отличие от его юридического содержания, оснований возникновения или прекращения, являются тождественными вне зависимости от юридического основания застройки земельного участка (права собственности или иного производного от него права). Хотя власть застройщика несобственника земельного участка всегда меньше по сравнению с властью собственника, это не изменяет общность юридической природы упомянутых прав.
§ 2.1. Содержание права (правомочия) застройки земельного участка собственником
На содержание права застройки и юридические факты, обрамляющие отношения по застройке земельного участка собственником, значительное влияние оказывает субъектный состав этих правоотношений. В отношениях по застройке земельного участка с участием несобственника, субъекты которых персонифицированы, а сами отношения в основном носят относительный характер, основной акцент приходится на регулирование отношений между застройщиком и собственником земельного участка (внутренняя сторона отношений). В случаях же застройки земельного участка его собственником основное внимание надлежит уделить регулированию внешней стороны отношений, так как последние носят абсолютный характер и возникают между застройщиком и окружающими третьими лицами (государством, обществом), причем положение застройщика не испытывает частноправового воздействия со стороны третьих лиц. В работе В. А. Белова упомянутое положение собственника описывается как «возможность осуществления права по своему усмотрению, т. е. самому решать, что делать с принадлежащим имуществом»[177].
Прежде всего необходимо отметить, что содержание права застройки не исчерпывается правом на позитивные действия по созданию искусственных объектов. Право застройки необходимо понимать широко, так как цели, преследуемые его обладателем, и защищаемый законом интерес опосредуют не только использование земельного участка как такового, но и установление права застройщика на возведенное строение. Следовательно, содержание права застройки складывается из двух компонентов: права на земельный участок и права на возведенное строение. Поэтому под застройщиком может подразумеваться субъект, обладающий правом на земельный участок и на возведенное строение, что не позволяет относить к застройщикам третьих лиц, осуществляющих непосредственно строительную деятельность.
Использование земельного участка, как и деятельность по возведению строений или их использованию, касается не только интересов частных обладателей, но и государства в целом. Участие государства в формировании и осуществлении прав застройщика заключается в необходимости удостовериться в соблюдении застройщиком законодательства и, как следствие, интересов государства, общества и прав отдельных лиц при использовании земельного участка и возведении строений. В связи с этим на формирование правового статуса застройщика собственника оказывают влияние нормы не только гражданского, но и земельного, экологического, градостроительного, административного, жилищного и других отраслей права. Таким образом, они в необходимом объеме включаются в предмет настоящего научного исследования, так как без их учета определить содержание права застройщика, а точнее говоря, пределы его господства над земельным участком и возведенными строениями, невозможно.
Отношения по застройке земельного участка собственником неоднократно затрагивались в отечественной литературе, однако до настоящего момента не были самостоятельным предметом всестороннего научного исследования. Большинство авторов, упоминая о них, ограничиваются констатацией возможности собственника возводить строения[178]. В результате отсутствует детальный анализ упомянутых отношений, не выявлен их субстрат и существо самого права на застройку земельного участка собственником. Отсутствие сформировавшегося в доктрине института права застройки, а точнее, понимания его существа и содержания, влечет проблемы правильного определения юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение права застройки. Поэтому наиболее рационально будет начать раскрытие настоящей главы не с оснований возникновения права застройки земельного участка его собственником, а с определения юридической природы (существа) и содержания этого права.
2.1.1. Право застройки в объективном смысле
Значимость правильного определения юридической природы права застройки нельзя переоценить, так как допущение ошибки в определении его существа с неизбежностью повлияет на формирование его содержания и юридических фактов, влекущих его возникновение, изменение и прекращение.
Традиционным для стран романо-германской правовой системы является деление отраслей права на частные и публичные[179]. Тем самым анализ юридической природы института права застройки должен быть начат с отнесения его к области права частного или публичного.
Необходимо отметить, что вопрос определения критерия, лежащего в основе деления права на частное и публичное, является одним из наиболее дискуссионных в доктрине права. Разные авторы предлагают использовать критерий интереса (пользы)[180], правовой цели[181], воли[182], природы совершаемых сделок[183], способа защиты нарушенного права[184], централизации или децентрализации отношений[185] и т. д. Настоящее исследование не имеет цели проведения анализа верности различных подходов, определения критериев для деления права на частное и публичное, поэтому представляется обоснованным использовать наиболее распространенный и старейший из них, сформированный еще в период римского права, критерий пользы или интереса.