а) судоустройственные нормы (судоустройственное административное право) и
б) судопроизводственные нормы (судопроизводственное административное право).
Нормы судебного административного права – это в значительной своей части административно-процессуальные, судопроизводственные нормы, главная задача которых обеспечить надлежащий процесс разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений. По своей масштабности и значению они не уступают комплексу норм гражданско-процессуального права, определяющего порядок разрешения споров между субъектами частного права.
Это обстоятельство обусловливает тот факт, что довольно часто во многих странах судебное административное право сводится только к нормам административно-процессуального права, без учета норм судоустройственного права. Такой подход без описания правовой основы организационной структуры административной юстиции не позволяет создать полного представления о ней как о юрисдикционном механизме разрешения административных споров.
В настоящем учебнике внимание фокусируется на изучении административно-спорного судебного права, которое во всем мире ассоциируется с административной юстицией в ее классическом понимании как юрисдикции по административным спорам. В тех случаях, когда в фокусе внимания оказывается административно-наказательное право, имеется в виду свойственное для российской правовой системы специфическое понимание судебного административного права в широком смысле.
2.2. Судебное административное право как отраслевой комплекс норм, регулирующих организацию и функционирование административной юстиции
В современной системе права России специалистами насчитывается около шести десятков отраслей права, и их число продолжает множиться. Динамика образования новых отраслей отражает объективные процессы дифференциации и интеграции в системе права, которые вызываются изменением структуры общественных отношений, социальных ценностей, приоритетов правовой политики, общественных задач и парадигм правового регулирования.
В юридической науке отрасль права определяется как совокупность, или комплекс норм права, взаимосвязанных между собой и регулирующих самостоятельную, качественно своеобразную сферу общественных отношений, требующих особой, юридически автономной регламентации. Сформировавшийся в системе права России комплекс норм, регулирующий административное судопроизводство, обращен на особую сферу общественных отношений, нуждающихся в самостоятельной правовой регламентации. Системообразующим фактором формирования новой отрасли стала потребность в цивилизованном разрешении административных споров, которая нашла юридическое выражение в конституционном положении об административном судопроизводстве как одной из форм осуществления судебной власти.
Статья 118 Конституции РФ провозглашает еще три формы осуществления судебной власти. Комплексы правовых норм, регламентирующие эти три формы судопроизводства, давно признаны отраслями права: гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и конституционного судебного (судебно-процессуального). Если исходить из равноценности всех установленных в Конституции форм осуществления судебной власти, то совокупность норм, регулирующих административное судопроизводство, имеет фундаментальное конституционно-правовое основание для своего обозначения в качестве самостоятельной отрасли права, равно статусной с другими процессуальными отраслями.
Современной науке известны две основные модели формирования новой отрасли:
а) модель появления новой отрасли с нуля вне границ существующих отраслей права. Ее исходным пунктом является возникновение качественно новых общественных отношений, требующих особого правового воздействия. Такая модель характеризует процесс формирования таких отраслей, как, например, судебно-конституционное право;
б) модель отраслевого отпочкования: она характеризуется развитием и расширением общественных отношений, уже входящих в состав предмета существующих отраслей. Постепенно накапливается определенный нормативно-правовой материал, который может структурироваться в институты и подотрасли. Наконец, в результате расширения комплекса специальных подотраслевых норм, их кодификации из существующих отраслей вырастает новая отрасль права. Это – модель формирования права судебного административного путем его вызревания в лоне права, регулирующего гражданское судопроизводство, и отпочкования от него.
Оценка наличия статусных отраслевых признаков у комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, позволяет утверждать, что он не только имеет свое конституционное основание, но и достиг качества, свойственного самостоятельной отрасли права[14].
Исходя из современных научных представлений об отрасли права к числу наиболее существенных отличительных признаков этой новой отрасли относятся следующие.
1. Наличие у судебного административного права собственного предмета правового регулирования.
Предмет отрасли права отличается от предмета других отраслей по специфике содержания и (или) субъектного состава участников регулирования общественных отношений и осуществляемых ими функций. Предмет судебного административного права составляют общественные отношения, возникающие по поводу отправления административного правосудия. Это – с одной стороны, отношения, связанные с построением системы органов административной юстиции, а с другой – отношения между судом и участниками административного судопроизводства в процессе рассмотрения и разрешения административных споров. Соответственно, общественные отношения, составляющие предмет судебного административного права, условно можно подразделить на два сегмента:
а) отношения по поводу судоустройства, характеризующие организационную специфику учреждений административной юстиции, их систему, компетенцию по административным спорам и т. д. (судоустройственные организационные правоотношения);
б) отношения в процессе осуществления административного судопроизводства, которые складываются между судом и участниками процесса по поводу защиты субъективных прав и законности в публичном управлении. Специфика этих отношений определяется предметом защиты, в который входят субъективные публичные права и законность, т. е. вопросы соответствия административных актов закону или иному акту большей юридической силы. Это – судопроизводственные, административно-процессуальные отношения, в рамках которых непосредственно реализуется административное правосудие.
Отличительный признак этих отношений, входящих в предмет судебного административного права, состоит в том, что они складываются в связи с разрешением административно-правовых споров, возникающих по поводу применения, толкования или издания норм административного права. Таким образом, самостоятельный характер предмета судебного административного права обусловлен тем, что он включает особый вид объективно существующих и признаваемых законодателем общественных отношений. Это – отношения, которые складываются при юрисдикционном разрешении особого рода споров, возникающих в особом сегменте общественных связей – сфере публичного управления, где одной из обязательных сторон является орган публичной администрации, действующей как власть.
Предмет судебного административного права в узком, строгом смысле слова – это совокупность особых общественных отношений, связанных с формированием и функционированием суда и возникающих в связи с необходимостью обеспечить при разрешении административного спора судебную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления.
В широком смысле предмет судебного административного права составляют общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью суда и квази-судебных административных органов, возникающих в связи с необходимостью обеспечить юрисдикционную защиту субъективных публичных прав и законность в сфере публичного управления. В этом случае предмет судебного административного права отождествляется с предметом административной юстиции и охватывает обе ее формы – судебную и квазисудебную.
2. Метод судебного административного права как критерий его отграничения от других отраслей права.
Критерий предмета отрасли отвечает на вопрос: «Что регулирует данный комплекс правовых норм?», а критерий метода – на вопрос: «Как регулирует?». Наиболее распространенными и полярными по своим характеристикам являются императивный и диспозитивный методы. Императивный метод строится на отношениях «власть – подчинение», это метод властных предписаний. Диспозитивный метод предполагает свободу сторон правоотношения распоряжаться в рамках закона предоставленными правами.
Судебное административное право, как и иные отрасли судебного права, регулирующие гражданское, уголовное и конституционное судопроизводство, характеризуется использованием комплексного метода, сочетающего императивные и диспозитивные начала, т. е. императивно-диспозитивного метода. Существование такого метода обусловлено тем, что судебные правоотношения выступают как императивные, когда возникают по вопросам судопроизводства либо в процессе между судом и участниками судопроизводства, и как диспозитивные, когда касаются их участников в лице сторон.
Императивные начала судебного административного права выражаются в том, что оно обеспечивает:
– закрепление организационной структуры органов административной юстиции, их властные полномочия и порядок взаимодействия;
– главенствующее положение суда как органа власти в административном судопроизводстве и право контроля суда за процессуальными действиями участников процесса. При этом суд определяется как единственный государственный орган, который обладает властью в административном судопроизводстве. Участвующие в процессе органы (должностные лица) публичной администрации осуществляют в нем не свои властные полномочия, а такие же процессуальные права и обязанности, как и частные лица (права и обязанности ответчика либо истца);
– признание властных процессуальных актов суда в качестве основных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение или прекращение судебно-административных правоотношений;
– подчинение всех участников судопроизводства, в том числе и суда, строго регламентированному порядку осуществления административного правосудия.
Диспозитивные начала метода судебного административного права проявляются в том, что оно определяет:
– равенство сторон – частного лица и органа публичной администрации – перед законом и судом и их равноправие по отношению друг к другу. Оно выражается в том, что ни одна из сторон не имеет исключительных только ей принадлежащих процессуальных прав: они пользуются равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств и т. д. В административном судопроизводстве они выступают не в роли частного лица и административного органа, а в роли административного истца и административного ответчика;
– свободу распоряжения предоставленными правами: субъекты административного судопроизводства вправе осуществлять или не осуществлять предоставленные права, но должны исполнять возложенные на них обязанности и соблюдать ограничения;
– систему гарантий прав субъектов административного судопроизводства, обеспечивающих ответчику и истцу равные возможности в защите частных и публичных интересов.
3. Критерий формирования самостоятельного правового режима, обусловливающего целесообразность обособления судебного административного права отрасли.
В правовом режиме, свойственном отраслям права, отражаются особенности регулируемых ими общественных отношений. Эти особенности находят выражение в отраслевых принципах, выполняющих роль идейного стержня, объединяющего вокруг себя все иные средства и приемы правового воздействия на определенную сферу общественных отношений.
Специфика правового режима, свойственная комплексу норм, регулирующих административное судопроизводство, обусловила их обособление от норм, регламентирующих гражданское судопроизводство, первоначально в качестве подотрасли в рамках цивилистических процессуальных кодексов (ГПК РФ и АПК РФ), а затем и в статусе самостоятельной отрасли с принятием КАС РФ. Эта специфика определяется целым рядом особых принципов и правил, образующих в своей совокупности юридическую конструкцию благоприятствования защите.
Необходимость этой конструкции вызвана тем, что в административном судопроизводстве, несмотря на юридическое равенство сторон перед законом и судом и их процессуальное равноправие, частное лицо фактически является более слабой стороной в процессе. Принцип благоприятствования защите – одна из характерных особенностей правового режима административного судопроизводства. Он призван не допустить, чтобы судебный процесс превратился в избиение формально равного, но фактически более слабого. Этот принцип определяет иное, чем в гражданском процессе, распределение бремени доказывания, обусловливает появление принципа процессуальной активности суда и др.
Отраслевая специфика правового режима судебного административного права состоит также в том, что оно выступает формой защиты субъективных публичных прав. Эта защита предоставляется, когда содержащиеся в нормах материального административного права предписания не исполняются обязанными субъектами административно-правовых отношений добровольно и за их неисполнение законом не предусмотрена административно-наказательная ответственность. В этом плане специфика отраслевого правового режима проистекает из необходимости принудительного осуществления публично-правовых обязанностей в сфере государственного и муниципального управления, не связанного с применением административных наказаний. Эта специфика характеризует судебное административное право как форму реализации особой правовосстановительной административной ответственности. Она предполагает признание оспариваемого административного акта незаконным, восстановление нарушенного права и иные меры, предусмотренные действующим законодательством.
4. Критерий формально-юридической (законодательной) обособленности отрасли от других отраслей права.
В этом случае в качестве формально-юридического признака существования отрасли рассматриваются: а) либо наличие кодифицированного нормативно-правового акта, систематизирующего основополагающие нормы этой отрасли; б) либо существование хотя бы более или менее четко выраженной и логически определенной системы нормативно-правовых актов, содержащих такие нормы.