Самозащиту для обеспечения своих полномочий (прав властвования) вправе использовать органы и должностные лица публичной администрации. Если они принимают в отношении частного лица решение, которое презюмируется законным и обязательным, а частное лицо не исполняет его добровольно, то орган может своей властью применить принудительные меры для исполнения решения и защиты своего права принимать такое решение. Это означает, что свое право (прерогативу) издавать односторонние обязательные решения публичная администрация по общему правилу может защищать принудительно без предварительного решения суда. Исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 3 ст. 1 КАС РФ и другими законодательными актами. Это вид самозащиты в теории административной юстиции называется «административная самозащита».
Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) – это специально назначаемое должностное лицо, которое выступает как независимый публично-правовой посредник при разрешении споров между гражданином и административными органами и призвано свойственными ему средствами обеспечить защищенность субъективных прав и законных интересов в административно-правовых конфликтах. Основными направлениями деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются: рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; анализ законодательства РФ в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур и др.
Уполномоченный по правам человека из-за отсутствия у него распорядительных и юрисдикционных полномочий самостоятельно не может непосредственно какими-либо властно-принудительными средствами влиять на действия и решения административных органов и должностных лиц и давать им обязательные к исполнению указания. Он не вправе отменить незаконное административное решение, заменить его своим собственным или потребовать его изменения или отзыва. Сила омбудсмена – в его высоком моральном авторитете, основанном на компетентности, уравновешенности, справедливости суждений.
Урегулирование спора о праве административном – это самостоятельная форма правовой защиты, при использовании которой стороны спорного материального правоотношения совершают совместные действия с целью устранения возникшей спорной ситуации. Такое урегулирование путем обращения к примирительным процедурам, в частности путем обращения к посреднику, является одним из альтернативных судебному способов разрешения споров, использование которых возможно как до или вместо обращения в суд, так и после обращения в суд, когда дело находится в производстве суда.
Отечественное законодательство допускает использование процедур урегулирования административных споров сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур после обращения в суд и вне суда, но под его контролем (ст. 190 АПК РФ, ст. 137 КАС РФ).
Процедуры урегулирования административных споров до суда, в том числе с использованием примирительных процедур, включая медиацию, в российском праве не получили еще надлежащей правовой регламентации. Между тем в зарубежных странах широко используется, например, процедура обращения к органу – автору акта для урегулирования спорных вопросов в претензионном порядке. На расширение в национальных законодательствах спектра этих процедур как дополняющих административную юстицию ориентирует Рекомендация Комитета министров Совета Европы № R (2001) государствам-членам «Об альтернативах судебному разбирательству споров между публичной администрацией и частными лицами».
Таким образом, административное право в качестве материально-правовой предпосылки административной юстиции обусловливает специфику защищаемых прав и законных интересов, характер форм, способов и мер их защиты. Необходимость административной юстиции предопределяется спецификой претензий, возникающих в связи с принятием и применением норм административного права и основанных на них. Соответственно, юридическая природа судебного административного права как права административной юстиции обусловлена административно-правовым основанием спорных притязаний.
Это право предназначено для разрешения спорных административно-правовых притязаний и выступает как форма принудительного осуществления материальных административно-правовых обязанностей, форма защиты субъективных публичных прав в случае, если содержащиеся в нормах административного права предписания, которые устанавливают эти права, не исполняются обязанными субъектами добровольно.
1.4. Административная юстиция как юрисдикционная форма защиты субъективных прав и контроля за законностью в публичном управлении
1. Понятие юстиции. Термин «юстиция» происходит от лат. justitia и соответствует русским словам «справедливость», «правосудие», «благочестие». В русском языке это слово традиционно применяется как синоним слов «правосудие», «суд», «судопроизводство» и обозначает совокупность государственных учреждений, осуществляющих правосудие и так или иначе связанных с судопроизводством.
В современном российском юридическом лексиконе термин «юстиция» имеет широкое и узкое значение. В широком значении юстиция – это:
а) вся система судебных, правоохранительных и иных юридических органов государства, связанных с юридической деятельностью;
б) сфера деятельности, связанная с организацией и функционированием судебной власти, включающей:
– организационно-техническое обеспечение деятельности судов (судебная статистика, кадровое обеспечение, информационно-правовое обеспечение и др.);
– организация деятельности нотариата, адвокатуры, арбитражных управляющих;
– принудительное исполнение судебных актов;
– уголовно-исправительная система и др.;
в) правосудие как форма (способ) реализации судебной власти.
В исконном, строгом (узком) значении слова именно правосудие является синонимом слова «юстиция» и адекватным переводом латинского термина justitia. Правосудие представляет собой способ (форму) судебной деятельности по рассмотрению различных категорий дел. Конституция РФ (ч. 1 ст. 118) устанавливает, что правосудие осуществляется только судом, т. е. реализующими судебную власть специальными государственными органами в лице судей и посредством судопроизводства. Правосудие выражается через властное суждение о правах, обязанностях или ответственности кого-либо на основе применения закона в судебном решении. В качестве главной задачи правосудия Конституция РФ определила обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Исходя из этого в общем виде правосудие можно определить как способ (форму) реализации судебной власти, выражающийся в осуществлении судом юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению различных юридических конфликтов, связанных с нарушением субъективных прав и свобод либо норм объективного права.
Правосудие осуществляется посредством судопроизводства, которое производится в процессуальном порядке, устанавливаемом в зависимости от вида разрешаемых дел, но не суда. Специфика разрешаемых дел определяет особенности юрисдикционных полномочий суда, реализуемых в конкретной форме судопроизводства. Конституция РФ определила четыре формы судопроизводства, в которых осуществляется правосудие: конституционное, гражданское, административное и уголовное (ч. 2 ст. 118). Каждая из этих форм юстиции имеет свой предмет, т. е. определенный вид правовых конфликтов, на разрешение которых направлена деятельность по отправлению правосудия. Под правовым конфликтом понимается социальный конфликт, в котором субъекты основывают свои действия и притязания или отказ в удовлетворении притязаний на существующем позитивном праве либо действуют вопреки предписанным правовым запретам и обязанностям, нарушая права и законные интересы другой стороны либо установленный правопорядок.
2. Понятие «административная юстиция». Административная юстиция называется административной не потому, что юрисдикцию по разрешению правовых конфликтов с участием административных органов осуществляют сами административные органы. Она является административной, потому что ее предметом выступают административно-правовые споры. Они представляют собой разновидность правовых конфликтов в форме разногласий, связанных с нарушением, применением либо с различным пониманием и толкованием норм административного права его субъектами, из которых как минимум один наделен властными полномочиями. Это – спор, в котором предметом разногласий являются субъективные права, обязанности или ответственность субъектов административно-правовых отношений. От гражданских споров он отличается тем, что в спорном административном правоотношении присутствует субъект, действующий как административная власть, который своим властным управленческим актом предположительно нарушает права и законные интересы другой стороны – частного лица.
Это предопределяет специфику задач административной юстиции по сравнению с уголовной и гражданской. Они заключаются не только в защите прав и законных интересов, но и в целевой проверке законности административных актов и признании их недействующими в случае установления факта их незаконности. Такая функция не свойственна судам гражданской и уголовной юстиции по самой их природе.
Определение понятия «административная юстиция» предполагает раскрытие ее сущности, которая имеет общее основание с другими видами юстиции (гражданской, конституционной и т. д.), но специфически проявляется в ее функции, реализуемой посредством административной юрисдикции. Административная юстиция как государственная функция имеет своим предназначением защищать существующий публичный правопорядок и в случае нарушения восстанавливать его, вынося решения о соответствии (или несоответствии) административных актов закону, о спорных правах и обязанностях в административных правоотношениях.
В правовом государстве функция административной юстиции состоит в юрисдикционной защите субъективных прав, законных интересов и обеспечении законности при разрешении административных споров в сфере публичного управления. Юрисдикционная защита предполагает использование технологии властно-принудительного «провозглашения» права при разрешении спорных ситуаций. Это – то общее начало, которое связывает административную юстицию с судебной властью и правосудием и характеризует ее как разновидность правосудия, осуществляемого по специфическому предмету – административным спорам и в отличающемся от других видов правосудия порядке – в порядке административного судопроизводства.
В функциональном плане административная юстиция представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров и обеспечения административной справедливости. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных публичных прав от возможных нарушений в процессе ее осуществления. Он встроен в систему судебной и отчасти исполнительной власти и функционирует в форме административного судопроизводства или квазисудебного административного производства.
В современном государстве функция административной юстиции осуществляется не только судами в форме административного правосудия, но и различными квазисудебными органами, реализующими юрисдикцию по административным спорам – административно-спорную юрисдикцию. Следовательно, понятие «административная юрисдикция» по своему объему шире понятия «административное правосудие». Оно охватывает своим содержанием юрисдикцию судов (административное правосудие) и юрисдикцию квазисудов, которая отличается от правосудия тем, что решения квазисудов не имеют значения окончательного судебного решения (res judicata) и могут быть оспорены в суде.
Исходя из этого в качестве предельно лаконичного определения может быть сформулировано такое: административная юстиция – это юрисдикция по административным спорам. В этом определении юрисдикция представляет собой ближайшее родовое понятие, которое может быть также применимо к определению таких ее видов, как гражданская, конституционная, уголовная, а видовым отличием административной юстиции является направленность на разрешение административного спора.
Это определение административной юстиции может быть конкретизировано в целом ряде ее характерных признаков:
– она имеет своим предназначением (функцией) юрисдикционное разрешение административных споров с целью защиты субъективных прав, законных интересов и обеспечения законности в публичном управлении;
– разрешение административных споров – это не самоцель административной юстиции, а средство властно-принудительной защиты субъективных прав или законных интересов, которые предполагаются нарушенными в спорном административно-правовом отношении;
– она представляет собой юрисдикционный механизм разрешения административных споров, отличающийся от различных неюрисдикционных форм их разрешения;
– она имеет своим предметом не просто спор, а правовой спор, обязательной стороной которого является административный орган, действующий как субъект права, наделенный властными прерогативами;
– рассмотрение административно-правовых споров инициируется частными лицами с целью защиты субъективных прав и законных интересов и проверки законности решений и действий (бездействия) административных органов либо самими административными органами по вопросам нарушения компетенции и проверки законности правовых актов управления;
– она обеспечивает юрисдикционную проверку правомерности административных решений и действий (бездействия) в спорах о субъективных правах и в спорах о соответствии закону нормативных актов публичной администрации, которая является не только средством разрешения административных споров, но и формой (способом) обеспечения законности в публичном управлении;