Научной теорией среднего уровня, обосновывающей использование взаимозависимости как инструмента политики и как фактора национальной безопасности, следует признать теорию секьюритизации, разработанную Копенгагенской школой международных отношений. В основе так называемой теории секьюритизации Копенгагенской школы лежит утверждение об узости традиционного понимания безопасности, сфокусированного преимущественно на вопросах, касающихся безопасности в военной сфере. Основные положения данной теории были изложены Б. Бузаном и О. Вейвером [Buzan, Wæver, Wilde, 1998].
Одним из основных подходов этой ставшей очень популярной теории является расширение традиционного понимания сферы безопасности с исключительно военных вопросов на другие аспекты взаимоотношений, такие как торговля, энергетика и инфраструктура. Авторы теории предлагают рассматривать в качестве сфер безопасности, в дополнение к военной, также экономическую, экологическую, политическую и социальную сферы, т.е. поднимают вопрос о том, что зависимость от других государств в этих сферах может представлять собой угрозу национальной безопасности. Упрощенно концепция секьюритизации может быть описана на примере ситуации, когда национальная экономика и даже жизнедеятельность страны критически зависят от импорта. В этом случае поставщики данной продукции могут использовать свои поставки как рычаг для получения политических преимуществ.
Критики теории секьюритизации справедливо указывают на тот факт, что в прошлом весьма высокий уровень торгово-экономической связанности Германии и Франции, например, никогда не мешал им воевать. Этот аргумент следует признать, но сегодня мир оказался в новой стратегической ситуации, когда уровень взаимозависимости в некоторых областях (финансы, технологии, инфраструктура) беспрецедентно велик, а цена военных действий запредельно высока во всех смыслах. Сегодняшний день мировой политики во многом отличается от прошлых лет уровнем взаимозависимости между странами. Это взаимодействие вышло на качественно новый уровень, и если в прошлом взаимозависимость могла создавать в политике определенные неудобства или, наоборот, несколько усиливать переговорные позиции по тому или иному вопросу, то сегодня проблемы взаимозависимости могут становиться вопросами жизни и смерти для целых государств.
Природа новых инструментов внешней политики
Одной из основных характеристик современного мира является рост комплексной взаимозависимости между государствами, которая определяется тремя особенностями: 1) возникновением множества разноуровневых каналов коммуникаций между экономиками, обществами, правительствами и политическими сообществами разных стран; 2) исчезновением соподчиненности разных вопросов – по своему влиянию на отношения между странами маловажные (в традиционном понимании) вопросы могут перевешивать те вопросы, которые в традиционной повестке дня считались центральными (вопросы военной безопасности, например); 3) возникновением ограничений на применение военной силы.
Сам по себе рост взаимозависимости между государствами не является новостью [Keohane, Nye, 1987], но особенностью настоящего момента является то, что эта взаимозависимость в большинстве случае асимметрична. Другими словами, в определенной сфере, в некоем вопросе страна А больше зависит от страны Б, чем наоборот. В ином вопросе асимметрия взаимозависимости может быть обратной. То есть страна А может зависеть от страны Б в области поставок электроэнергии, а страна Б может зависеть от страны А в области коммерческого кредитования. Соответственно, у каждой из сторон возникает соблазн и возможность использовать эту асимметрию взаимозависимости в политических целях. Государства обратили внимание на эту сторону международных отношений и стали энергично использовать ее в своей внешнеполитической практике.
Первым, наиболее старым инструментом использования своих торгово-экономических преимуществ стали торгово-экономические санкции, которые, хотя и используются во внешнеполитическом инструментарии более 200 лет, все же применяются массово и системно с 1960-х годов XX в. В начале 2000-х годов США стали использовать различного рода ограничения в допуске компаний из «плохих» стран на собственный финансовый рынок в качестве политического инструмента. Кризис 2007–2008 гг. дал начало массовой политике ограничений на стратегические инвестиции из-за рубежа (из «плохих» стран) в собственную экономику, эту политику стали проводить не только Соединенные Штаты и ЕС, но и другие государства, среди которых Россия и Австралия. 2010-е годы отметили начало использования «умных санкций», включающих блокировку финансовых трансакций, проводимых в интересах стран-противников. Примерно в это же время КНР выступила с несколькими крупными инфраструктурными и институциональными инициативами, имеющими серьезный политический подтекст. В качестве примера «оборонительной» политики в ответ на угрозы такой природы можно привести политику ипортозамещения, инициированную Россией в условиях санкций, объявленных против нее.
Научно-идеологическое измерение новой внешней политики, или Деньги решают не все
На идеологически-понятийном уровне во внешнеполитической дискуссии присутствуют два основных подхода. Они по-разному описывают мир, по-разному трактуют движущие силы развития и устройство международного порядка.
Либерализм делает акцент на международном сотрудничестве, возникающем в результате международной торговли и финансово-экономических связей, на абсолютных выигрышах от международной кооперации. Другими словами, для этого подхода не важно, как много на данной сделке (процессе) зарабатывает наш международный «партнер». Главное – то, что нам самим что-то досталось и в результате международного сотрудничества у нас прибавилось неких благ (как правило, экономических). Именно либеральный подход и являлся идеологической основой «глобализации по-американски», развернувшейся в 1980–2000-х годах. Ее нормативно-идеологическую сторону можно охарактеризовать следующим образом: 1) страны участвуют в глобализации потому, что это выгодно, и международное сотрудничество (интеграция в мировую экономику) обязательно принесет каждой стране (ее населению) выгоду в форме повышения благосостояния; 2) Соединенные Штаты и Запад в целом получат относительно большую выгоду, что, во-первых, не важно, во-вторых, справедливо, потому что именно они создали и поддерживают такую систему сотрудничества.
Процесс «глобализации по-американски» начал тормозиться в 1990-х годах, так как все больше стран-участниц стали приходить к выводу, что их не устраивает место в мировой экономике и мировой политике, которое им отводится. Национальные государства со своими традиционными интересами в области национальной безопасности и политической автономии никуда не исчезли. Государства же по своей природе рассматривают систему взаимоотношений между собой не с точки зрения либерализма, а с точки зрения конкуренции и собственных национальных интересов.
Национализм же ставит на первый план интересы своего государства и рассматривает систему международных взаимодействий, в частности торговлю и инвестиции, не столько с точки зрения экономической выгоды, сколько с точки зрения баланса сил. Если в результате некой торговой политики (торгового соглашения) страна А заработает меньше, чем ее партнер и соперник страна Б, то страна А не примет такого соглашения, причем в основе такого решения будет лежать не жадность, а соображения национальной безопасности. В данной системе координат асимметрия выгод от соглашения приведет к изменению баланса сил между участниками соглашения: страна Б станет богаче и, следовательно, сильнее, чем страна А (богатство легко трансформируется в военную силу, например), а это недопустимо, так как негативно отразится на состоянии национальной безопасности страны А.
В разрезе практической политики подходы экономических националистов имеют гораздо более широкое применение, чем в примере выше. Центральными понятиями такого подхода являются чувствительность и уязвимость. Чувствительностью называется такое состояние национальной экономики, общества и политикума, когда они болезненно реагируют на определенные действия из-за рубежа, как правило, в экономической и информационной сферах. Уязвимостью называется состояние, когда действия из-за рубежа могут создать кризисную ситуацию. Например, международные санкции против Ирака в 1990-е годы более чем на 40% обвалили экономику страны, создали дефицит валюты, в результате чего Ирак не смог в достаточном количестве закупать медикаменты. В отсутствие национального производства лекарств дефицит медикаментов привел к многочисленным (сотни тысяч) смертям.
Соответственно, конкурентная логика подталкивает участников международных отношений к такой политике, которая а) минимизирует чувствительность и уязвимость их внутренней системы (национальной экономики, политической системы, социума) перед внешними факторами и воздействиями и б) максимизирует чувствительность и уязвимость внутренних систем стран-конкурентов перед собственными воздействиями. Задачей становится стать максимально независимым от других и сделать других максимально зависимым от себя.
В этой связи разумной внешней политикой стала считаться политика, ориентированная не только на максимизацию экономической эффективности международных связей, но и на минимизацию собственной уязвимости перед геополитическими конкурентами и максимизацию их уязвимости перед собственными воздействиями.В рамках такой парадигмы, парадигмы национальной безопасности, разумная политика будет препятствовать кредитованию собственной экономики со стороны геополитических конкурентов, несмотря на временные экономические выигрыши, так как конкуренты могут использовать возникающую зависимость в собственных политических интересах. И наоборот, правильно будет выстраивать систему экспорта собственных энергоносителей, например, или транспортную сеть таким образом, чтобы геополитический конкурент попал в зависимость от нее и чтобы эту зависимость можно было использовать в собственных геополитических целях. Важно обнаружить слабость конкурента и получить контроль над этой слабостью.
В 2010-х годах такой подход стал все чаще проявляться в политике крупных держав и в ситуации обострения геополитических противоречий лег в основу современной квазисиловой политики. Торговые и финансовые санкции, контроль над миграционными потоками, строительство инфраструктуры, формирование региональных экономических объединений – все эти сферы используются сегодня не только для сотрудничества, но и для соперничества.
Война потенциалов взаимозависимости
В современном асимметричном мире взаимозависимостей государства (блоки) имеют различные относительные преимущества, а также различные относительные слабости. Так, например, Европейский союз, будучи крупнейшей экономикой мира, обладает огромной экономической привлекательностью и, следовательно, нормативной силой. Любая страна, желающая воспользоваться преимуществами работы на его рынке, вынуждена принимать технические и юридические стандарты, формулируемые ЕС. Вместе с тем ЕС страдает от высокой степени зависимости от внешних игроков (России, например) в энергоснабжении, а в области контроля над миграцией зависит от решений Турции. Соответственно, политика ЕС состоит в том, чтобы усилить свою нормативную мощь и минимизировать уязвимость в области энергоснабжения и иммиграции.
Описывая относительные конкурентные преимущества и слабости основных международных игроков, нужно отметить следующее.
Соединенные Штаты Америки. В первую очередь – это финансовая сверхдержава. Национальные финансовые власти США регулируют мировое обращение доллара и тем самым воздействуют на развитие мировой финансовой системы, инвестиций, экономики в целом. В конкретном плане США обладают возможностью отслеживать и запрещать любые транзакции в долларах США, независимо от того, между кем и в какой части мира они осуществляются. Во-вторых, используя свою юрисдикцию экстерриториальным образом, США имеют возможность регулировать (блокировать) многие международные инвестиционные процессы. Финансовые институты и банки третьих стран обычно вынуждены выполнять указания политических и судебных властей США, так как альтернативой для них становится отлучение от самого глубокого и выгодного финансового рынка в мире, а также конфискация их активов (штрафы) в США.
США – технологическая сверхдержава, они контролируют существенную часть создания и трансфера технологий в мире. Путем либо собственных разработок, либо скупки умов и патентов США обеспечили себе технологическое превосходство, которое воспроизводится международным режимом защиты интеллектуальной собственности. Этот режим выгоден США и другим странам – производителям интеллектуальной собственности и не выгоден странам-потребителям.
США – информационная сверхдержава. Аппаратно-программные средства, доступные американскому государству и американскому бизнесу, дают США как серьезное политическое преимущество над конкурентами, так и позволяют обеспечить лидирующие позиции на коммерческих рынках, прежде всего финансовых. Используя свои финансовые и информационные возможности, США, по сути, создали новую экономическую модель, в которой у них нет конкурентов.
Основная уязвимость США состояла в зависимости от импорта энергии, прежде всего – нефти. Сегодня благодаря новым технологиям добычи Соединенные Штаты эту уязвимость ликвидировали.
Асимметрия, в которой Соединенные Штаты относительно слабы, – это строительство транспортной и промышленной инфраструктуры в Евразии и Африке. Лидером в этой области выступают Китай и отчасти Россия.
Китай – инфраструктурная держава. Китай является лидером в создании международной транспортной инфраструктуры. Те страны, которые будут на нее «нанизаны», получат экономическую пользу от ее использования при уважении интересов Китая и могут быть «отлучены» от нее в случае неуважения его интересов. Следует отметить, что инфраструктура по своей природе является монополией, двух полноценных инфраструктур на одной территории не бывает, поэтому она является очень эффективным инструментом политического влияния.
Другим потенциальным преимуществом Китая является рост его внутреннего потребительского рынка. Наличие крупного потребительского рынка обеспечивает стране сильные позиции в конкуренции за международный капитал. Другими словами, международный капитал оказывается настолько заинтересован в присутствии в данной стране (блоке) и эксплуатации данного рынка, что ему приходится идти на уступки национальному государству и принимать его условия. Опосредованно это означает возможность диктовать некие условия странам происхождения капитала.
Европейский союз – нормативная держава. Европейский союз обладает не только наиболее обширным внутренним рынком, что делает его полюсом притяжения для компаний всего мира, но и детализированными правовой и нормативной системами. В результате своей экономической привлекательности ЕС оказывается в положении, когда он может навязывать свои нормы и правила зарубежным странам, чьи компании и экономики желают сотрудничать с ЕС.