Россия и современный мир № 1 / 2014
Россия вчера сегодня, завтра
Социальное партнерство в России: эффективность и перспективы
Э.Н. СоболевСоболев Эдуард Неньевич – доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН.
Новая ситуация, возникшая в социально-трудовой сфере после развала советской системы хозяйствования, требовала создания адекватных методов регулирования трудовых отношений. В качестве концептуальной основы для регулирования была положена идеология и практика социального партнерства. Становление института социального партнерства в России происходило «сверху» по инициативе государства в условиях жестокого экономического и социального кризиса 1990-х годов. «Введение» социального партнерства имело, прежде всего, политическое значение. Оно было призвано, с одной стороны, затушевать остроту социальных проблем периода «шоковых реформ», а с другой – сделать социально-трудовые отношения более управляемыми, амортизировать возможные конфликтные ситуации [8, с. 208–216].
В первой половине 1990-х годов был принят пакет законов, указов, постановлений, составивший правовую основу социального партнерства. К важнейшим среди них следует отнести законы «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» от 20 мая 1991 г.1, «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 г.; указы Президента «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» от 15 ноября 1991 г., «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию трудовых отношений» от 24 января 1992 г.; Положение о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 20 февраля 1992 г.
Начали организационно оформляться стороны партнерских отношений. Существовавшее в советское время безальтернативное профсоюзное объединение ВЦСПС трансформировалось в Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР), которая в целом сохранила монопольные позиции на представление интересов работников в переговорах с работодателями и государством. Стали возникать альтернативные профсоюзы и профсоюзные объединения, наиболее известные из которых – Объединение профсоюзов России СОЦПРОФ, Независимый профсоюз горняков, Профсоюз авиадиспетчеров. Еще в конце советской эпохи появилось первое объединение работодателей – РСПП, а в начале 1990-х годов стали формироваться такого рода объединения по отраслевому признаку (судовладельцы, текстильщики, угольщики и т.д.). На всех основных уровнях, начиная от федерального и кончая муниципальным, появились трехсторонние комиссии. Входящие в них представители власти, профсоюзов и бизнеса регулярно, как правило, раз в год – заключают соглашения. На нижних этажах экономики действует система коллективно-договорного регулирования.
Сегодня, по истечении более 20 лет, можно сделать вывод, что созданная система социального партнерства не оправдала возложенные на нее надежды. Партнерство не превратилось не только в основной, но и в сколько-нибудь серьезный регулятор социально-трудовых отношений. На общенациональном уровне Трехсторонняя комиссия лишь формально фиксирует решения, которые, по сути, уже приняты ранее властями. Там же где комиссия проявляет самостоятельность, соглашения носят либо декларативный, либо необязательный характер. Практически отсутствует взаимодействие профсоюзов с законодательными органами власти. Не работает ст. 35.1 Трудового кодекса, которая определяет обязательный порядок направления законопроектов, касающихся регулирования социально-трудовой сферы, на рассмотрение соответствующих трехсторонних комиссий. Незначительную роль играют отраслевые и региональные тарифные соглашения.
Система коллективных договоров на уровне предприятий также имеет отчетливые зоны уязвимости. Во-первых, подавляющая часть коллективных договоров приходится на крупные и средние промышленные предприятия, где, по данным ФНПР, в настоящее время ими охвачено 3/4 занятых. В то же время на малых предприятиях, как правило, принадлежащих «новому» частному сектору, договоры заключаются крайне редко. Согласно обследованию по проблемам трудовых отношений, проведенному Институтом экономики РАН, полностью договор не выполняется почти на половине предприятий. При этом нарушаются чаще всего пункты, связанные с оплатой труда.
Во-вторых, подавляющая часть трудовой сферы остается вне сферы действия коллективных договоров, так как регулируется либо индивидуальными договоренностями, либо неформальными и негласными соглашениями. Это относится к оплате труда, а еще в большей мере к социальному пакету. Возможность для неформального регулирования заработков создается неестественно низкой для нормальной экономики долей постоянной части оплаты (немногим более 40%). Неслучайно профсоюзы выступают за резкое повышение тарифа вплоть до отказа (предложение СОЦПРОФа) от премиальной системы вообще. Практически не встречаются договоры, которые регулировали бы максимально допустимую дифференциацию между наиболее высокооплачиваемыми и наиболее низкооплачиваемыми группами работников. Существенно расширилась практика непубличного распределения социальных льгот. Естественно, вне сферы коллективных соглашений остаются и широко распространенные теневые выплаты. Отсутствуют коллективные договоры, как, впрочем, и профсоюзные организации в строительном бизнесе и торговле. В целом же доля предприятий, на которых заключены коллективные соглашения, составляет 5% от общего числа зарегистрированных юридических лиц.
Эффективность договорной практики осложняется и тем, что возможности администрации, с которыми контактирует профсоюз, ограничены. Она не все может решать. Во-первых, есть еще собственник, во-вторых, многие вопросы, в том числе оплаты труда и занятости, определяются в рамках корпорации в целом, но отнюдь не на конкретном предприятии.
По сравнению с советским периодом объем социальной части договоров (перечень льгот и гарантий) уменьшился более чем в 2 раза [1, с. 117]. В определенной степени это связано со снятием с баланса предприятий социальной сферы (поликлиники, детские сады, санатории, жилой фонд). Установлена прямая корреляция между динамикой социалки – непроизводственными фондами предприятия и размерами социальных обязательств, фиксируемых в договоре. Но основная причина все же в другом – в расширении практики непубличного распределения социальных льгот. Это, в первую очередь, относится к более широким льготам руководящему составу по сравнению с рядовым персоналом (беспроцентные кредиты, машины, оплата дорогостоящего лечения и отдыха); преимущественном предоставлении льгот для наиболее дефицитных и ценных сотрудников; распространении льгот на членов семей (оплата престижного образования детей и т.п.). Информация о зарплате и тех или иных льготах сотрудников носит, как правило, закрытый характер. Руководство следит за тем, чтобы эта информация не распространялась ни среди сотрудников, ни среди посторонних, чтобы не было возможности сравнивать [1, с. 99].
В результате договоры оказывают слабое влияние на сферу трудовых отношений. Данные обследований Института экономики РАН, показывают, что в промышленности они становятся основанием для пересмотра ставок оплаты труда на 22,6% государственных, на 14,3% приватизированных и только на 7,1% новых частных предприятиях. Еще меньшую роль при пересмотре ставок оплаты труда играли отраслевые и региональные тарифные соглашения [2, с. 13–14]. В этом нет ничего удивительного: почти половина работодателей вообще не знают об их существовании, а еще около 20% «слышали, но с содержанием не знакомы». К тому же российское законодательство не предусматривает обязательное выполнение отраслевых тарифных соглашений на всех предприятиях отрасли.
Регулирование трудовых конфликтов. По существу в России так и не сложились действенные механизмы разрешения коллективных трудовых споров. В рамках трудового законодательства установлен весьма высокий разрешительный барьер для забастовок. Проведение забастовки обставляется таким количеством ограничений и формальностей (сложнейшие нормы относительно процедур и сроков, самый длинный в мировой практике перечень видов деятельности, где забастовка запрещена), что выполнить их в реальной жизни весьма затруднительно. При этом в новом трудовом кодексе нормы ужесточились. В результате, по данным судебной статистики, если в 1998 г. в иске о признании забастовок незаконными было отказано в 75% случаев, то в 2005 г. (после принятия нового Трудового кодекса) только в 25%. Жесткое законодательство вынуждает работников либо выходить за рамки правового поля и прибегать к неправовым средствам защиты (стихийные акции протеста, саботаж), либо ограничиваться отстаиванием своих прав в суде в индивидуальном порядке.
В России низкая забастовочная активность. Правда, в начале и середине 90-х годов наблюдалась тенденция роста количества забастовок. В 1997 г., на который в России приходился пик забастовочной активности, в расчете на 1 тыс. занятых по найму терялось 104,5 дней. Но это недовольство было направлено, прежде всего, против центральных властей и лишь в незначительной мере непосредственно против руководства предприятий, т.е. против капитала как такового. Более того, протестные акции зачастую исподволь специально организовывались самой же администрацией с целью, во-первых, выбивания финансовых ресурсов из центра, а во-вторых, формирования «отводного клапана» в случае накопления недовольства деятельностью администрации со стороны трудового коллектива. Имеется достаточно много примеров такого манипулирования рабочим движением в предвыборный период, а также использования «позиции» трудового коллектива при переделе собственности. Прежде всего, на память приходят шахтерские забастовки конца прошлого века.
После 1997 г. уровень забастовочной активности устойчиво снижается. В 1998 г. он составлял 51,7 дней на 1 тыс. занятых, в 2000 г. – четыре дня, а далее упал до статистически малозаметной величины (менее одного дня). Некоторым исключением являлся только 2004 год, когда из-за забастовок было потеряно 3-4 дня. Только в последние годы наметилась тенденция к незначительному росту. Конечно, оценке уровня забастовочной активности в российской экономике только на основе официальной статистики полностью доверять нельзя: эти данные преуменьшают количество забастовок. Во-первых, не учитываются «дикие», т.е. официально непризнанные забастовки, а во-вторых, не попадают в отчетность демонстрационные забастовки предупредительного характера длительностью менее одного дня. Но в целом порядок цифр и тенденцию они дают правильную. Косвенно это подтверждают и данные судебной статистики о числе забастовок, разбираемых в судах общей юрисдикции с целью признания их незаконными. В 2008 г. суды удовлетворили 28 исков о признании забастовок незаконными (они не учитываются Росстатом), в 2009 г. – 40, в 2010 г. – 342.
Эффективность забастовок новой волны, протекающих на относительно благополучных предприятиях, пока не очень высокая. Тем не менее тенденция наметилась и с ней придется считаться как работодателям, так и государству. Не следует забывать, что за этими забастовками стоят не ФНПР, в целом лояльная власти и работодателям, а гораздо более воинственные альтернативные профсоюзы.
Таким образом, видимость «социального мира», за фасадом которого по существу скрываются потенциальные конфликты, преимущественно достигается за счет подавления или игнорирования требований работников в условиях отсутствия полноценного механизма выявления и согласования интересов внутри предприятия. Такая ситуация имеет следствием уменьшение общего числа открытых конфликтов и соответствующее увеличение числа так называемых подавленных конфликтов, которые существуют в скрытом виде. В результате в России уменьшение забастовок не обязательно свидетельствует об улучшении положения работников.
Но если на практике партнерство мало влияет на социальную ситуацию, то возникает вопрос, кто заинтересован в таком партнерстве? Как ни парадоксально это звучит, заинтересованы все стороны.
Государство. Прежде всего это относится к государству. Всерьез развивать партнерство правящая элита не собиралась. Этот вывод в равной мере относится как к традиционной бюрократической элите, так и к новой рыночной. Хотя интересы старой и новой элит в значительной степени противостоят друг другу в борьбе за власть, но в отношении места и роли социального партнерства, профсоюзов в регулировании трудовых отношений сохраняется общность позиций.
Бюрократов созданное «фасадное партнерство» устраивает, поскольку оно прикрывает действующие авторитарные механизмы управления, задающие основные параметры социально-трудовой сферы. Трудовые отношения делались более управляемыми и амортизировались возможные конфликтные ситуации. Вполне устраивает этот механизм и либеральную часть правящей элиты, которая выступает против каких-либо институциональных ограничений свободного рынка. Для либеральной элиты периферийное партнерство – максимум социального содержания в рыночной экономике [5]. Социальная политика в стране разрабатывается вне какого-либо участия тех, кого она непосредственно касается: можно вспомнить монетизацию льгот или реформу ЖКХ.
Предприниматели. Весьма комфортно себя чувствуют в рамках действующей системы социального партнерства и предприниматели, для которых развитие производственной демократии – периферийное направление деятельности. Бизнес, прежде всего крупный, понимает, что стабильность его положения полностью зависит от отношений с властью, но отнюдь не от взаимодействия с профсоюзами, влияние которых весьма незначительно. Образованные в конце 1980-х – начале 1990-х годов объединения работодателей с самого начала были ориентированы на выстраивание «эффективных» партнерских отношений с государством. Проблема же развития партнерских отношений между бизнесом и наемным трудом была отодвинута на второй план вопросами частно-государственного партнерства. Российский союз промышленников и предпринимателей неоднократно обращался к власти с предложением заключить общественный договор между властью и «сословием» предпринимателей, в котором обе стороны должны взять на себя взаимные обязательства. Но призывов со стороны бизнеса заключить социальный контракт с «сословием» наемных работников пока не слышно.
В этой связи стоит уточнить широко распространенное мнение о слабости и «забитости» российского бизнеса. Это верно лишь отчасти для общенационального уровня, поскольку предпринимательские союзы не всегда способны достаточно эффективно отстаивать свои интересы в диалоге с государством. Но в целом и здесь борьба между бизнесом и государством идет с переменным успехом. Примером влиятельности бизнеса может служить жесткое требование одного из руководителей РСПП И. Юргенса к власти пересмотреть российское трудовое законодательство в сторону упрощения процедур найма и увольнения работников, в том числе работников других стран, а также максимального расширения возможностей предприятий по использованию рабочего времени. «В случае если государство откажется от модернизации трудового законодательства, то бизнес вынужден будет заменить формальные институты неформальными правилами и наметившаяся тенденция “обеления” заработной платы и трудовых отношений в целом как минимум замедлится» [10]. Такое предложение больше похоже на шантаж. Внутри корпораций, непосредственно на предприятиях, ни один из субъектов (даже государство) и близко не подходит по влиянию к менеджменту. Решение социально-трудовых проблем на многих предприятиях зависит не столько от активности профсоюзов (профсоюзы в современных условиях играют второстепенную роль), сколько от менеджмента, который вполне самостоятельно выстраивает внутреннюю социальную политику.