Особая роль в системе социального партнерства отводится регионам. Региональные тарифные соглашения, определяющие отраслевые, профессиональные, квалификационные компоненты в тарифной части оплаты труда (если они не будут излишне детализированы) способны обеспечить более обоснованную дифференциацию заработной платы. Здесь главное – обеспечить обязательность их выполнения на всей территории региона, в том числе на предприятиях и организациях, на которых профсоюзы отсутствуют.
При этом задача государства по институциональному обеспечению поиска согласия не заканчивается формальным созданием многоуровневой системы социального партнерства. Российский и зарубежный опыт демонстрирует, что в обществе с разнородными, а порой и противоречивыми групповыми интересами граница между компромиссом и противоборством в различных секторах экономики весьма неустойчива. Поэтому государство должно принять дополнительные экономические и организационные меры для принуждения субъектов социально-трудовых отношений к партнерству.
В настоящее время государственное регулирование отношений работников и работодателей в основном сводится к прямому запрещению или существенному ограничению силового противоборства между трудом и капиталом (запрет на локаут, запрет на забастовки в отраслях и сферах, непосредственно имеющих отношение к безопасности страны и граждан, признание забастовки незаконной). Этот запрет реализуется весьма эффективно. Гораздо меньше внимания уделяется формированию системы принуждения к социальному диалогу, в частности законодательному введению примирительных процедур. Это обязывало бы стороны искать и находить взаимоприемлемые решения, а не консервировать потенциальную конфликтность.
В практическом плане важно создание эффективной и, главное, независимой от обеих сторон системы принудительного арбитража, способной быстро (и что немаловажно – с учетом государственных интересов) привести во вменяемое состояние обе стороны конфликтов4. Не должно успокаивать отсутствие в настоящий момент массовых крупномасштабных конфликтов (забастовок и т.д.). Данные опроса ВЦИОМ свидетельствуют, что доля лиц, готовых к тем или иным акциям протеста, весьма высока.
Нужно подчеркнуть, что в данном случае опыт западных стран, где государство мало вмешивается в отношения труда и капитала, в основном наблюдая за диалогом развитых организаций предпринимателей и традиционно не менее сильных профсоюзов, для России малоприемлем. Поскольку отсутствуют объективные условия для равенства сторон социально-трудовых отношений, это неравенство необходимо компенсировать третьей независимой стороной отношений – государством. В нашей стране государство должно быть не просто скромным модератором при диалоге, а организатором и активным полноправным участником процесса. В этом смысле трипартизм – взаимодействие государства, бизнеса и работников – наиболее адекватно отражает как раз российскую потребность. Система так называемой тарифной автономии – двусторонних переговоров без вмешательства государства (ФРГ, Скандинавские страны) в России вряд ли возможна в виду слабости профсоюзов.
Профсоюзы: поиски ниши. Положение профсоюзов в социально-экономической системе российского общества двойственное. Они должны быть, с одной стороны, системными, т.е. не направленными на разрушение государства, а с другой – независимыми от власти, лоббирующими профессиональные экономические интересы работников. Пока решить эту задачу ни профсоюзам, ни власти не удалось. Сегодня мы имеем дело с крайностями: либо сервильные традиционные профсоюзы, либо политизированные альтернативные.
Жизнеспособность и авторитет новых профсоюзов может гарантироваться только их действительной независимостью. Лишь в этом случае они способны выступать как самостоятельная сила, выражающая интересы работников, а не политические амбиции спонсоров. Политизация массовых протестных акций, подмена конкретных экономических требований партийными лозунгами чревата потерей интереса к деятельности альтернативных профсоюзов со стороны рядовых работников.
Перспективы профсоюзов на российских предприятиях связаны с ответом на ключевой вопрос, должны ли профсоюзы становиться субъектами участия в управлении предприятиями, корпорациями. Мы придерживаемся точки зрения5, согласно которой участие профсоюзов в управленческом процессе не должно выходить за рамки, требуемые для осуществления защитных функций. Для этих целей используются коллективные переговоры, а также забастовки и другие методы давления на предпринимателей. Инструментом же соучастия работников в управлении, налаживания сотрудничества с администрацией должны выступать не профсоюзы, а органы представительства коллективов предприятий. Конкретные формы такого соучастия могут быть заимствованы из опыта Германии, где так называемая система участия получила широкое развитие. С этой целью предлагается законодательно закрепить определенный минимум участия персонала в управлении на средних и крупных предприятиях в таких формах как производственный совет, обязательное членство в наблюдательном совете и разного рода комиссиях, расширение полномочий трудового коллектива и т.п.
Специфика современной ситуации в социально-трудовой сфере такова, что фактов, ставящих под сомнение ведущую роль профсоюзов в защите интересов трудящихся, накопилось немало. Однако достаточно убедительной альтернативной концепции (модели) социальной защиты пока не разработано и тем более не апробировано. Реалистический выход из положения – в отборе и систематизации всех тех элементов, которые, так или иначе, работают в различных социально-экономических системах, невзирая на их идеологическую ауру. К таким элементам можно отнести различные формы участия персонала в управлении, в том числе «в порах» корпоративного управления, развитие системы государственного контроля и государственных гарантий, индивидуализация коллективно-договорного регулирования.
Размеры ниши, которую будут занимать профсоюзы, зависят не только от самих профсоюзов, но (как и все в России) от власти. Если совместными усилиями удастся вписать профсоюзы в выстраиваемую сегодня систему управляемой демократии, которая в наибольшей мере соответствует российским условиям и традициям, то роль профсоюзов может быть весьма широкая (тем более что есть советский опыт этого рода). Если нет, то профсоюзы будут влачить жалкое существование наподобие различного рода правозащитных организаций. Ответ же на вопрос, удастся ли профсоюзам найти свое место в меняющемся мире или мы присутствуем при окончательном закате профсоюзов, может дать только время.
Литература
1. Бизнес как субъект социальной политики: должник, благодетель, партнер? / Отв. ред. Шишкин С.В. – М., 2005. – 232 с.
2. Капелюшников Р.И. Механизмы формирования заработной платы в российской промышленности. – М., 2003. – 48 с.
3. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. – М., 1999. – 728 с.
4. Киселев И.Я., Лушников А.М. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. – М., 2008. – 608 с.
5. Перегудов С. Треугольник взаимовыгодной имитации // Независимая газета. – 20 марта 2007 г.
6. Проблемы и противоречия воспроизводства в России в контексте мирового экономического развития / Под ред. Черковца В.Н. – М., 2004. – 459 с.
7. Рыночная демократия в действии. Современное политико-экономическое устройство развитых стран / Под ред. В.А. Мау и др. – М., 2005. – 368 с.
8. Соболев Э.Н. Трудовые отношения в свете российских трансформаций (ХХ – начало ХХI в.). – М., 2012. – 260 с.
9. Современная экономика труда / Под ред. В.В. Куликова. – М., 2002. – 660 с.
10. Юргенс И. Выступление на ХII Петербургском международном экономическом форуме. – 8 июня 2008 г. http://www.riocenter.ru/ru/events_and_analyst/index.php?id4=544
Аудит эффективности как фактор государственного управления
М.В. Глигич-ЗолотареваГлигич-Золотарева Милена Валерьевна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН.
Тематика аудита (оценки) эффективности стала в настоящее время одной из наиболее актуальных тем на политико-правовом поле. Много говорится об оценке эффективности бюджетных расходов, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, вузов6 и НИИ7, академий наук, предприятий и бизнес-проектов, министерств, субъектов Федерации8 и пр. Результаты такой оценки служат основанием для выводов о ликвидации или продолжении функционирования организаций или учреждений. Все это придает дискуссии об аудите эффективности остроактуальную практическую значимость, тем более что программные заявления руководства страны9 ориентируют на то, что повышение эффективности государственного управления – это одна из первоочередных государственных задач.
Нарастает и глобальная значимость проблематики. В сентябре 2013 г. Генеральная Ассамблея ООН совместно с Евросоюзом намерена обсудить влияние международных рейтинговых агентств на мировой экономический кризис. Деятельность ведущих международных рейтинговых агентств, зачастую выносящих свои вердикты вопреки логике, по мнению главы Генеральной Ассамблеи Вука Еремича, ведет к нарастанию кризисных явлений в мировой экономике10.
Проблематика аудита эффективности государственного управления активно разрабатывается в России и за рубежом. Среди отечественных авторов, затрагивающих в своих работах вопросы эффективности государственного управления, И.Н. Барциц, Г.В. Атаманчук и др. [см.: 1; 2; 3; 7; 12]. Немало исследований посвящено экономической и финансово-бюджетной эффективности. Однако определить результат госуправления, равно как и оценить приносимый им эффект – задача не из простых. Для этого необходимы специальные критерии, «…поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям» [1, с. 480]. Эта проблема является особо сложной.
К настоящему времени выявлено немало таких критериев, но говорить о сложившейся системе оценки эффективности пока не приходится. Большинство методик используется разрозненно, а некоторые находятся либо в стадии апробации, либо продемонстрировали свою несостоятельность. Отметим и отсутствие четких критериев и процедуры оценки эффективности практической деятельности аппарата управления, в том числе потому, что здесь преобладает понимание оценки эффективности только как результативности.
В теории эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов с наименьшими издержками. Но при этом ее понимание трактуется трояко. Во-первых, как одна из характеристик качества системы, в частности с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно – какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной и экологической эффективности. Во-вторых, эффективность – это наивысшая степень достижения цели, реализации потенциальной возможности, выполнения задачи. В-третьих, эффективность является синонимом полезности, т.е. категории, применяемой для характеристики результатов экономических решений или деятельности. Эффективность здесь стоит в одном ряду с такими понятиями, как благополучие, общественная польза. Понятие же полезности может быть выражено в виде функции, с одной стороны, от результатов рассматриваемой деятельности в виде продукции, услуг и любых иных благ или форм удовлетворения потребностей, с другой – от затрат, усилий и т.д. При этом полезность – переменная величина, которая изменяется при колебании потребления и объема ресурсов [см.: 5].
Отметим также, что в качестве одной из главных моделей оценки эффективности государственного управления в научной литературе выделяется триада «ресурсное обеспечение деятельности – затраты – результат» [см.: 11, с. 98–132]. А при оценке результативности взаимодействия ее составляющих обычно используются следующие критерии:
• соотношение между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить;
• соотношение положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат;
• оценка достигнутых результатов по отношению к поставленным целям или задачам [см.: 12, с. 72; 6, с. 253].
Таким образом, в рамках данного подхода к оценке эффективности государственного управления ключевым элементом становится результат: чем выше его степень, тем выше эффективность управления. Но это порождает путаницу в понятиях «эффективность» и «результативность» управления. Результативность определяется значениями выходных показателей объекта управления [9, с. 30], поскольку получается, что совокупность результатов и есть результативность управления, условие его эффективности.
Однако в реальной жизни понятие «эффективность» гораздо шире. Например, производственная (техническая) эффективность определяется степенью соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. соответствием управленческой организации внешним условиям [13]. Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов, что позволяет оценить целесообразность произведенных расходов. Данный вид эффективности обычно выражается в показателях объема выпуска на единицу затрат.
Поскольку речь идет о госуправлении, следует учитывать еще один важный момент. Современная государственная политика не может не быть социально направленной, поскольку, в отличие от интересов бизнеса, интересы государства сосредоточены не на получении прибыли, а на решении общенациональных задач. Вопрос об измерении эффективности с позиций достижения общенациональных целей, таким образом, связан с обеспечением определенного качества жизни населения. По мнению Дж. Стиглица, несмотря на разнообразие целей, на практике решающим при определении уровня эффективности того или иного метода государственного регулирования остается выбор между эффективностью и справедливостью [цит. по: 4, с. 14]. Значит, критерии социальной эффективности должны «выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Эти критерии включают в себя не только экономические, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления…» [1, с. 483].
Признание справедливости такого подхода к оценке эффективности деятельности государства потребует обобщенного анализа итогов деятельности всей системы государственного управления11. Они также предполагают конкретизацию показателей эффективности управления, выступающих в роли критериев оценки соответствия государственного управления интересам общества. И, наконец, нужны ресурсы для удовлетворения реальных общественных интересов.