Среди исследователей доминирует вывод о том, что президентско-парламентские системы оказывают негативное воздействие на судьбу демократии [Elgie, 2011, p. 189], а именно: такого рода режимы резко повышают риск коллапса демократии, как утверждает С. Меструп, в три раза [Semi-presidentialism and Democracy, 2011, p. 266]. Причина заключается в том, что президенту нет нужды делить власть с парламентом и идти на компромисс с ним, поскольку по своей воле он может отправить правительство в отставку в любой момент. А легислатура может руководствоваться той же логикой, что и президент, и выразить недоверие правительству, пользующемуся поддержкой президента. В результате возникает угроза дестабилизации ситуации, и демократия может стать «жертвой» такой нестабильности [Elgie, 2011, p. 2].
Однако при этом не учитывается, что государства с президентско-парламентской формой правления имеют традиции концентрации власти в руках лидера, авторитарную историю и неразвитые институты демократии.
4. «Ахиллесовой пятой» полупрезидентской системы политологами всегда считалось сосуществование, т.е. ситуация, когда президент и премьер-министр, поддерживаемый большинством парламента, принадлежат к разным политическим партиям. Сосуществование, по мнению большинства авторов, ведет к нарастанию напряженности между президентом и премьер-министром, возникновению тупиковой ситуации и даже параличу власти. Шугарт и Кэри писали об «опасностях сосуществования»: когда президент или кабинет с ассамблеей отказываются признавать притязания на исполнительную власть со стороны другого актора, сосуществование может создать кризис режима [Shugart, Carey, 1992, p. 56–57]. Однако с устоявшимся выводом о негативном характере сосуществования в условиях полупрезидентской системы не согласен Р. Элджи, который, проанализировав эмпирическим путем некоторое число случаев сосуществования, доказывает, что страхи не обоснованы [Elgie, McMenamin, 2009].
5. Другой проблемой полупрезидентской системы является ситуация, при которой парламент сильно фрагментирован и в нем отсутствует стабильное и единое большинство. Тем самым осложняются формирование правительства и его функционирование для любого актора – президента, премьер-министра, парламента. Возникает вакуум власти, для преодоления которого президент или военные переходят к директивному правлению. Закон отступает, и демократия рушится. Такую ситуацию С. Скэч назвала «разделенным правлением меньшинства»: «Ни президент, ни премьер-министр, ни какая-либо партия или коалиция не обладают уверенным большинством в легислатуре» [Skach, 2005, p. 17]. Разделенное правление меньшинства, по мнению Скэч, характеризуется бездействием легислатуры, с одной стороны, и продолжающимся президентским доминированием – с другой, которое принимает форму принятия декретов исполнительной властью как «заменителя» парламентского большинства. Это сопровождается сужением сферы принятия решений до малой группы неизбранных и беспартийных министров. Подобное сужение «нарушает демократические принципы участия и соревнования и делегитимизирует демократически избранную легислатуру» [Skach, 2005, p. 17]. Поэтому Скэч выступает против введения полупрезидентской системы в молодых демократиях, особенно тех из них, которые не имеют стабильной партийной системы.
Однако с ней соглашаются не все, и прежде всего те, кто обосновывает введение президентско-парламентской системы с сильным президентом. Вообще, следует отметить, что в политическом дискурсе большинства постсоветских стран, включая Россию, получил широкое распространение тезис о сильной президентской власти. Многие политики и ученые настаивают на том, что в переходный период стране необходим сильный президент, и наиболее подходящей формой правления является президентская или смешанная (полупрезидентская) модель с сильным президентом.
Вместе с тем решение проблемы эффективности исполнительной власти, на мой взгляд, не сводится к учреждению сильного президентства, поскольку, во‐первых, сильный премьер-министр может быть не менее эффективен, чем президент в президентской республике, о чем говорит деятельность глав правительств в современных западных парламентских и смешанных системах; во‐вторых, одной из современных мировых тенденций является так называемая президенциализация (о ней речь пойдет ниже), существенное возвышение роли премьер-министра, который напоминает президента в президентской республике; в‐третьих, пример России периода «тандема» в 2008–2012 гг. демонстрирует, что не всегда важно, где формально находится центр власти – у президента или премьер-министра [Зазнаев, 2013, с. 203].
Итак, по оценкам, имеющимся в литературе, в изучении полупрезидентской системы был достигнут «впечатляющий прогресс» [Schleiter, Morgan-Jones, 2009, p. 872]. Однако, несмотря на расширяющийся исследовательский интерес и накопленный массив литературы по проблеме полупрезиденциализма, эта форма правления остается пока недостаточно изученным феноменом политической жизни в пятой части современного мира.
Президенциализация политики
Новым словом в политической науке стало обоснование так называемой президенциализации (prezidentialization) политики. Стиль правления ряда европейских лидеров – М. Тэтчер, Г. Коля, Т. Блэра, С. Берлускони и Г. Шредера – дал повод для утверждения о том, что в парламентских и полупрезидентских системах политика «все больше и больше характеризуется логикой взаимоотношений между парламентом и правительством, типичной для президентских систем» [Poguntke, 2000, p. 1]. Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная структура [The presidentialization of politics, 2005, p. 1]. Х. Линц делает верное наблюдение: «Парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие президентским режимам» [Linz, 1990, p. 62–63].
Так, в Великобритании отмечаются доминирование премьер-министра и переход от коллективного к единоличному правлению в рамках кабинета. В условиях существования правительства большинства коллегиальность кабинета подменяется единоличным господством премьер-министра в кабинете и правящей партии. Президенциализация британской политики связывается аналитиками не только с ростом могущества премьер-министра и изменением стиля его лидерства в правительстве, но и с другими моментами – ростом числа служащих в аппарате премьер-министра и внешнеполитических советников, увеличением количества заявлений премьер-министра в палате общин по вопросам внешней политики, созданием новой модели взаимодействия между правительством и парламентом, в которой премьер-министр уже не нуждается в поддержке со стороны парламентского большинства [Poguntke, 2000, p. 14].
Содержание президенциализации сводится к четырем аспектам:
– растущая концентрация исполнительной власти в руках премьер-министра:
– эрозия единства действий правительства и поддерживающих его парламентских партий, когда парламент приобретает независимость от правительства, и наоборот, большая автономия лидера от всей партии;
– смещение акцента в избирательных кампаниях с партий на лидеров (кампании становятся «президентскими», как в США);
– возрастающее воздействие лидеров на электоральное поведение [Webb, 2000, p. 6–7].
Все четыре элемента связаны между собой: на электоральное поведение сильное воздействие оказывают личные качества лидеров; политические партии отвечают на это проведением избирательных кампаний, в которых центральную роль играют кандидаты, а не партии, программы или идеология; такая электоральная стратегия требует большей автономии лидера от партии; лидеры партий-победительниц оправдывают свою доминирующую роль внутри исполнительной власти [Webb, 2000, p. 6–7].
Т. Погунтке и П. Вебб размещают все формы правления между двумя крайними «полюсами»: с одной стороны, партийной формой (partified) или «формой власти, сдерживаемой главным образом партиями» (primarily party-constrained), и, с другой стороны, «президенциализированной» (presidentialized) формой [The presidentialization of politics, 2005, p. 6, 8]. Различия между двумя формами проводятся авторами так: партийное правление означает правление через партии, президенциализированное правление предполагает правление вне (past) партий [The presidentialization of politics, 2005, p. 9]. Каждый реальный режим приближен к той или иной точке этого континуума. Его размещение на шкале зависит от разнообразных факторов – структурных и случайных. Движение формы правления ограничено формальной конфигурацией политических институтов. Другими словами, разные режимы предоставляют институтам и акторам разные политические ресурсы и таким путем ограничивают пространство для потенциального перемещения режима. Если режим располагается ближе к «президенциализированному» правлению, то это означает, что произошел сдвиг ресурсов политической власти от коллективных акторов (кабинетов и политических партий) к отдельным лидерам и увеличилась автономия последних [The presidentialization of politics, 2005, p. 5–6].
В литературе высказываются сомнения относительно использования термина «президенциализация». Предлагается использовать другое понятие – «персонализация» политики. Так, Х. Линц пишет: «В современной политике тенденция персонализации власти, главным образом под влиянием телевидения, привела не только к росту независимости министров, но и к снижению степени коллегиальности и ослаблению коллективной ответственности кабинетных правительств» [Linz, 1990, p. 62–63].
Однако президенциализация не сводима к персонализации. Президенциализация политики – сложный и многоплановый процесс, происходящий сегодня во многих парламентских и полупрезидентских государствах мира. Он представляет собой постепенное усиление президентских черт полупрезиденциализма без изменения формы правления, относительно длительный политический процесс, затрагивающий принципы взаимоотношений между органами власти и заключающийся в изменении правил функционирования формы правления, когда появляются и усиливаются элементы, свойственные чистой президентской системе, но при этом не происходит перехода к ней. При президенциализации усиление главы исполнительной власти сопровождается повышением его автономии, возрастанием его независимости от парламента и правительства в принятии решений и текущей политике, размыванием политической ответственности правительства перед парламентом.
В изучении проблемы президенциализации Д. Самюэлс и М.С. Шугарт недавно открыли новую «грань» – влияние формы правления на организацию и поведение политических партий. В своей книге авторы утверждают, что различия между партиями и партийной политикой зависят от разных конституционных форматов [Samuels, Shugart, 2013, p. 3]. Хотя политические партии изучаются более 100 лет, тем не менее влияние президентской системы на партийную политику оставалось вне внимания исследователей, поскольку основная масса работ по партиям касалась партий Западной Европы, где доминировали парламентские системы. Классики партологии заявляли, что изучение парламентских партий и есть изучение политических партий [см.: Samuels, Shugart, 2013, p. 7].
Самюэлс и Шугарт «сломали» эту традицию, выдвинув новые понятия: «президенциализированная» (presidentialized) и «парламентаризированная» (parliamentarized) партии [Samuels, Shugart, 2013, p. 14]. Основное внимание они уделяют феномену «президенциализации» (prezidentialization) партий, которая является следствием разделения властей в условиях президентской системы. Это разделение затрагивает три ключевые сферы, в которых задействованы партии, – выдвижение кандидатов на должности, избирательный процесс и процесс управления. По логике авторов монографии, в президентской системе раздельные выборы президента и конгресса (которые избираются всенародно, но на разных выборах), их раздельное существование и их раздельное выживание (президент и его кабинет не зависят от доверия легислатуры, а последняя, в свою очередь, не может быть распущена президентом) ведут к появлению такого поведения партий, которое существенно отличается от их поведения в парламентской системе, где общенародные выборы в парламент являются не только единственными, но и самыми главными выборами в стране, законодательная и исполнительная власть частично слиты (члены кабинета являются депутатами парламента), а судьба правительства напрямую зависит от парламентского решения. Отсюда «парламентаризированная» партия соединяет воедино свои исполнительно-распорядительные и законодательные функции. Делает это она путем избрания своего лидера и установления механизма его ответственности перед партией, которая может его сместить. Это значит, что внутрипартийная подотчетность лидера партии имитирует парламентскую подотчетность премьер-министра. Выражаясь языком теории принципал-агента, партия – принципал, а глава правительства – агент, ответственный перед принципалом [Samuels, Shugart, 2013, p. 16].
«Президенциализированная» партия, согласно Самюэлсу и Шугарту, – это такая партия, которая предоставляет своему избранному лидеру более широкую свободу действий (greater discretion) по поводу того, как вести президентскую избирательную кампанию и как править страной. Дискреционная власть президента в избирательной и управленческой сферах вытекает из отдельного избрания главы государства на отдельных (от конгресса) выборах. Независимое от конгресса «выживание» президента также добавляет президенту дискреционных полномочий по формированию кабинета и назначению иных госслужащих. Кроме того, это ведет к самостоятельности президента в проведении политики и текущей распорядительно-управленческой деятельности, так как после президентских выборов президент больше не подотчетен своей партии [Samuels, Shugart, 2013, p. 16]. По мнению Самюэлса и Шугарта, разделение властей создает «президенциализированные», а не просто персонализированные партии. Президенциализация означает нечто большее, чем персонализация, поскольку президент возглавляет ветвь власти, конституционно отделенную от легислатуры, и партии соревнуются не только за парламентские места, но и за отдельно избираемого президента, выживающего отдельно от легислатуры [Samuels, Shugart, 2013, p. 250].
Идеи Самюэлса и Шугарта не бесспорны, поскольку о президенциализации можно говорить лишь применительно к взаимоотношениям между государственными институтами, а процессы, происходящие вне границ конституционно-обозначенной формы правления, а именно – в электоральной и внутрипартийной сферах, вряд ли можно считать президенциализацией. Следовательно, создается новое поле для дискуссий.