Становление нового государства проходило в ожесточенной борьбе. Эта политическая борьба подрывала деятельность исполнительного аппарата власти, ставила под сомнение легитимность ее решений. Причем тенденция к распаду СССР «перекинулась» и на РСФСР. В 1991 году «парад суверенитетов» привел к тому, что бывшие национальные республики, округа и даже отдельные экономические регионы стали проводить сепаратистскую политику, требуя отделения от Российской Федерации. Например, Татарстан позиционировал себя в качестве суверенного государства. Летом 1991 года Общенациональный конгресс чеченского народа провозгласил полную независимость Чеченской Республики и заявил о ее намерении выйти из состава России. Серьезно поговаривали о независимой Уральской республике. Другими словами, власти субъектов федерации разрушали единое экономическое пространство России. Нет сомнения, что, если бы этот процесс не удалось остановить, Российская Федерация была бы разрушена26.
Политический кризис вызвал кризис конституционный: возникла необходимость создания правовой базы, которая отражала бы происходящие изменения в государстве, сохранила и укрепила бы основы нового конституционного строя. Внесение многочисленных изменений в Конституцию РСФСР могло привести лишь к увеличению противоречий и нестабильности в обществе, коллизиям, хаосу, неспособности государства оперативно и эффективно регулировать общественные отношения. В связи с этим были разработаны проекты новой Конституции, работа над которыми началась ещё тогда, когда сегодняшняя Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 1990-х годов. Именно это объясняет многообразие и противоречивость разработанных проектов Конституции, конституционного строя.
Задачами Конституционной комиссии были: подготовить проект новой Конституции РФ и провести конституционную реформу. Комиссия провела одно заседание – 27 ноября 1989 года, на котором были обсуждены вопросы, связанные с подходом к концепции новой Конституции СССР, порядком организации работы, говорилось о подготовке конституции СССР в течение одного года27. Всего с 1990 по 1993 год в поле ее зрения находилось около 20 различных проектов. У конституции было более 1000 авторов, всего было рассмотрено более 3000 предложений и замечаний28.
Первый из проектов конституции разрабатывался Конституционной комиссией в составе 102 депутатов, избранных Съездом народных депутатов из своего состава 16 июня 1990 года. Этот проект был подготовлен уже осенью 1990 года, а впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей Конституции, прежде всего потому, что «не удовлетворял взглядам действующего Президента РСФСР Б.Н. Ельцина на построение системы власти и конституционный статус президента в Российском государстве»29.
Так, 11 июля 1990 года академик В.Н. Кудрявцев представил председателю Верховного Совета СССР А.И. Лукьянову проект новой Конституции СССР, подготовленный рабочей группой. Проект был направлен Президенту СССР М.С. Горбачеву, который 20 июля предложил продолжить работу с тем, чтобы учесть в проекте результаты переговоров по созданию Союзного договора, в соответствии с которым принцип верховенства союзных законов на всей территории страны хотя и признавался, но с существенными оговорками. Признавая разделение властей, проект стоял на позиции единого высшего органа государственной власти СССР, устанавливалась парламентская республика, все суды предполагалось формировать на началах выборности30.
В проекте Конституции, предложенном группой под руководством С.М. Шахрая, не было раздела о гражданском обществе, в целом проект имел характер скорее государственного, нежели общественного, отсутствовали характеристики самого государства, а также положения о порядке внесения изменений в Конституцию. Последнее положение не являлось пробелом данного проекта, а было направлено на максимальное усложнение процедуры изменения Конституции, поскольку разработчики исходили из потребностей того времени в разработке юридических средств обеспечения стабильности Конституции31. Проект, предложенный Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, также впоследствии дорабатывался и совершенствовался, его отличали отсутствие понятия «конституционный строй», наличие демократических начал, признание человека высшей ценностью, выделение Президента РФ из системы разделения властей и наделение его правовым статусом самостоятельного субъекта государственной власти32.
Период 1992-1993 годов, характеризуемый как «конституционный кризис»33, обусловленный борьбой президента и парламента, необходимостью легитимации государственной власти привели к тому, что 25 апреля 1993 года был проведён референдум о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Итоги этого референдума подтолкнули президента действовать более решительно, а значит, сыграли определяющую роль в формировании нового конституционного строя России. Президентский проект Конституции был опубликован 5 мая 1993 года, после чего был принят ряд нормативных правовых актов, имеющих значение подготовки страны к принятию новой Конституции России, регулирующей некоторые конституционно-правовые институты, ранее не известные советской государственности. Ярким примером является Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий, что в краях, областях и иных субъектах Российской Федерации вместо Советов население избирает собрания, думы и т.д. в составе 15-50 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции переходят местной администрации34. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»35 прекращается деятельность городских и районных Советов36.
В целом конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. С 1993 года местное самоуправление, став не просто принципом, а основой конституционного строя, строится на трех базовых принципах: решение населением вопросов местного значения, осуществление прав собственника муниципального имущества и формирование финансовой основы – все это должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно в правовых рамках, установленных законодательством. Впоследствии значительных объем проблем и несоответствий именно в этих основных компонентах («компетенция, имущество, финансы») стал отправной точкой нового этапа развития местного самоуправления37.
Большого внимания, по нашему мнению, заслуживают те нормативные правовые акты, которые являются правовой основой действующей Конституции РФ, конституционного строя Российского государства. Прежде всего, к ним относится Федеративный договор от 31 марта 1992 года38, который является составной частью Конституции РФ (согласно ст. 2 Постановления Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 года «О федеративном договоре»39). В нем приведён перечень субъектов Российской Федерации, подписавших данный договор, говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её национально-государственных образований. Права автономных («суверенных»!) республик и округов были значительно расширены: они приобрели право на свои недра, собственную систему органов государственной власти и местное законодательство в рамках компетенции, в то время как в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении них обладали соответствующие центральные органы. Нужно сказать, что это положение было не способно обеспечить государственное единство страны, единство должно строиться на равенстве его субъектов. Эта задача была разрешена Конституцией РФ 1993 года, при подготовке которой свою роль сыграл уже имеющийся опыт, связанный с проблемами Федеративного договора. Этот опыт способствовал определению такой основы конституционного строя Российской Федерации, как федерализм.
Кроме Федеративного договора, важным нормативным правовым актом, составляющим правовую основу для конституционного строя РФ, является Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года40. В первой статье данного акта, идущей вслед за преамбулой, РСФСР провозглашается как «суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нём народами». Этот конституционно-правовой статус РСФСР лёг в основу такого принципа организации российского государства, как суверенитет Российской Федерации. Кроме того, в ст. 3 Декларации отмечается, что «носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является её многонациональный народ». Подчеркнём, что Декларация наделяет суверенитетом весь многонациональный народ в целом, а не отдельные его части, отдельные народы, что не даёт права таким субъектам государства, как автономные республики, объявить себя суверенными. Более того, суверенитет – это неоспоримое и неотъемлемое, «естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции». Такие идеи легли в основу конституционного строя Российской Федерации.
Таким образом, исторические условия формирования конституционного строя России связаны с существенными изменениями политического строя и последовавшими вслед за этим изменениями в общественных отношениях, экономическом строе. Возникло качественно новое государство, которое, в свою очередь, потребовало новую правовую базу, которая, с одной стороны, является результатом существенных изменений в государстве, а с другой стороны, представляет собой особую цель осуществления закрепления и сохранения основ созданного конституционного строя, обеспечения их стабильности.
1.2. Понятие и содержание стабильности конституционного строя Российской Федерации
Рассмотрев условия возникновения конституционного строя Российской Федерации, необходимо дать оценку реализации основных конституционных положений, а значит выявить уровень стабильности конституционного строя.
Конституция как Основной закон – акт долговременного действия, юридическим свойством которого является стабильность, т.е. устойчивость его содержания. При этом стабильность конституции не означает ее абсолютной неизменяемости41. На наш взгляд, понимание конституции в смыслах фактической и юридической влечет за собой применением широкого подхода и к пониманию категории ее стабильности, а значит стабильность конституции означает устойчивость конституционных ценностей и норм, а также конституционных правоотношений, фактически сложившихся в соответствии с основами конституционного строя конкретного государства.
Как отмечено в Послании Президента РФ 2013 года, «Конституция соединила два базовых приоритета ‑ высочайший статус прав, свобод граждан и сильное государство, ‑ подчеркнув их взаимную обязанность ‑ уважать и защищать друг друга. Убежден, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного Закона незыблемы. При этом жизнь не стоит на месте, и конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный, мертвый. Точечные коррективы других глав Основного Закона, идущие от правоприменительной практики, от самой жизни, конечно, возможны, а порой – необходимы»42.
В.Д. Зорькин обоснованно определяет Конституцию РФ как символ правовой идентичности нации, правовой потенциал которой далеко не исчерпан: «Полноценная реализации правового потенциала Конституции во многом зависит от того, насколько верно будет определен баланс между стабилизационной и обновленческой функциями Конституции»43. «Фундамент социально-государственной устойчивости – стабильность системы государственной власти и системы государственного строя в целом. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия – от партий и других общественных институтов до хозяев крупных компаний и рядовых граждан – понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция как свод главных норм прямого действия является бесспорной и единственной в своем роде гарантией стабильности политического строя. А значит, базовым документом, на котором держится все остальное здание «предсказуемого будущего». Сейчас очень много говорится о безопасности, о различных формах и типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в развитии России. Подчеркнул бы, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность»44.
Конституция и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет падать престиж и степень доверия населения к власти45. Сохранение конституционной стабильности можно рассматривать как одну из конституционных ценностей, позволяющую эффективно и последовательно проводить содержание конституционных установлений в жизнь посредством совершенствования конституционного законодательства и расширения возможностей Конституционного Суда РФ посредством толкования текста Конституции России. Поэтому любые конституционные преобразования, предусматривающие как изменение Конституции РФ, так и действующего конституционного законодательства, необходимо проводить вдумчиво и последовательно, стремясь сохранить конституционную стабильность, выдерживая логику правового регулирования и обеспечивая при этом реализацию заложенных в Конституции России ценностей и принципов46.
Прежде всего, нужно обратиться к тому, как закреплены основы конституционного строя в Конституции РФ, что является, на наш взгляд, первичной гарантией его стабильности. При этом считаем достаточно узким подход некоторых ученых, согласно которому стабильность Конституции РФ связывается по преимуществу с усложненным порядком ее изменения47.
В главе I Конституции РФ, посвящённой основам конституционного строя, в ст. 15 закреплено, что конституция «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». В соответствии с этим принципом законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ, а значит и основам конституционного строя, в ней закреплённого. Часть 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Акцентируем внимание на формулировке ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей обязанность вышеперечисленных субъектов «соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», из которой видно, что происходит разграничение Конституции РФ и законов, к которым конституция не относится, поскольку видом закона не является. Такое отделение конституции от законов, на наш взгляд, является целесообразным и обоснованным. Данное разграничение определяет верховенство конституции (и вытекает также из него) не только по отношению к законам как нормативным правовым актам и нижестоящим правовым актам, но и по отношению к общепризнанным нормам и принципам международного права. Действительно, положения международных правовых актов (нормативность которых является дискуссионной в науке международного права) не могут быть выше по юридической силе конституционных положений. Верховенство конституции вытекает из народного и государственного суверенитетов, обеспечивающих ее легитимацию. В свою очередь, положения международных правовых актов имеют производный характер, поскольку принимаются в качестве результата ограничения конкретными субъектами международных отношений – государствами – своего государственного суверенитета, действующих в соответствии с конституционными нормами.