Кроме того, народовластие предполагает наличие такой формы его выражения, как местное самоуправление, которое, согласно ст. 12 Конституции России, в Российской Федерации «признаётся и гарантируется». Это положение предполагает право и способность населения разных территориальных единиц самостоятельно управлять в рамках закона частью общественных дел согласно собственным интересам. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Особое положение местного самоуправления и его органов в системе власти народа подчёркивается в Конституции РФ тем, что в ней нет ни слова о том, что могут существовать какие-либо различия в компетенции органов местного самоуправления, подобно тому, как это установлено в отношении государственной власти и её органов в статьях 10 и 11 Конституции РФ125. Это означает, что закон не может устанавливать различий в объёме полномочий органов местного самоуправления. При этом нужно отметить, что ч. 2 ст. 132 Конституции РФ устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
Тем не менее, несмотря на то, что в ст. 12 Конституции РФ устанавливается самостоятельность данных органов «в пределах своих полномочий», а в ст. 133 Конституции РФ содержится норма о запрете ограничения прав местного самоуправления, практика показывает, что реальные возможности местного самоуправления ограничены. Так, например, существует вопрос по поводу того, все ли проблемы, в настоящее время решаемые органами местного самоуправления крупных населённых пунктов (областных и республиканских центров), можно относить к «местным», поскольку нередко они имеют значение общегосударственных126. Для решения этой проблемы Б.С. Крылов считает необходимым «законодательное определение перечня вопросов местного значения» в крупных городах, в менее крупных городах и городских поселениях, а также сельских поселениях. Кроме этого, Б.С. Крылов видит необходимость в заключении договоров между соседствующими и связанными друг с другом органами местного самоуправления. При этом, на наш взгляд, реализация такого подхода к решению проблемы может привести к нарушению конституционного принципа равноправия человека и гражданина, а также это является вторжением в самостоятельную деятельность отдельных органов местного самоуправления. В то же время нельзя не согласиться с тем, что российская организация местного самоуправления нуждается в адекватной правовой базе, которая должна полностью отражать реальные права и компетенцию данных органов.
Другие проблемы видятся в том, что на практике нередко органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты, не имея на то оснований. Кроме того, конфликты в системе местного самоуправления могут возникнуть в связи с противоречием государственных и местных интересов, интересов муниципального образования и интересов населения, интересов отдельных слоев населения и интересов всего муниципального образования, между публичными интересами отдельных групп местного сообщества, а также публичных и частных интересов127.
Бесспорно, если сущностью конституционного строя является народовластие, то основой демократии, народовластия является признание, соблюдение и защита государством прав и свобод человека и гражданина. Такая обязанность государства устанавливается в ст. 2 Конституции РФ, поскольку именно отдельная личность, её права и свободы являются высшей ценностью. Из этого следует, что интересы отдельной личности более значимы, чем интересы государства. Функционирование всех государственных органов осуществляется на основе признания данной конституционной ценности. Так, например, как отмечает В.Ф. Яковлев, в ст. 2 Конституции РФ обозначена основная функция правосудия128. При этом проблемы претворения в жизнь народовластия вызывают озабоченность у ученых, которые отмечают причины в не вполне демократическом порядке формирования палат Федерального Собрания РФ, а также проблемах осуществления общественного контроля129.
Категория «ценность» означает благо, нечто значимое и полезное, и закрепление ценности в положениях Конституции РФ возводит её в ранг юридических понятий. «Идея конституционной ценности – правовой, экономической, социальной – исключает возможность “разночтений” в публичных (властных) интерпретациях конституционных ценностей и их соотношения. В том числе в форматах регионального и местного масштаба»130. Таким образом, признание государством приоритета прав и свобод личности, их высшей ценности обеспечивает существование народного суверенитета, который, в свою очередь, является основой для суверенитета государственного.
Государственный суверенитет – это одна из главных основ организации Российского государства. Суверенитет означает способность государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за её пределами, в международном общении131. Государственный суверенитет – это прежде всего форма суверенитета народного, и данное положение находит своё отражение в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в которой закреплено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ».
Статья 4 Конституции РФ конкретизирует содержание данного понятия: Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4 Конституции РФ, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции РФ, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции РФ, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.132
Суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всей её территории, юридически выражен в том, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство» на всей её территории, что закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Это положение призвано обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России: никакие нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. При этом, как отмечает Л.А. Окуньков, понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции РФ данные понятия различаются достаточно чётко133.
Кроме того, в ч. 3 данной статьи определена такая гарантия обеспечения суверенитета в Российской Федерации, как целостность и неприкосновенность её территории, защита и обеспечение которых являются одной из важнейших функций государства.
Государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), п. «б» 71 Конституции РФ. Государственная целостность ‑ важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод. Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации о принципах международного права134, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций135, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов»136.
В современной науке конституционного права РФ выдвигаются различные взгляды по поводу объёма суверенитета. Так, например, существует мнение, что приверженность к абсолютизации суверенитета, культ независимости и верховенства государства способствуют формированию тоталитарного государственного мышления и тоталитарной политической системы, исключающей свободы и реальные права личности. Что касается демократического режима, то здесь доктрина абсолютного суверенитета не имеет места. Абсолютный суверенитет не существует, так как государство и его органы выступают в качестве представителей народа: власть не переходит представительному органу и не отрывается от народа, воля которого и должна отражаться в принимаемых законах137.
К.В. Фатеев, говоря об ограниченности суверенитета, отмечает, что он «тесно связан с внутренней и внешней функциями государства и означает полновластие и независимость государства в деле осуществления своих функций. Однако из этого вытекает существенное ограничение: не вся внешняя функция в целом связана непосредственно с суверенитетом. Она связана с суверенитетом лишь в той мере, в какой она сводится к защите территории. Суверенитет не означает права нападать на другие государства и захватывать чужие территории»138.
М.В. Баглай говорит о «делимости государственного суверенитета с мировым сообществом» как «принципе, свойственном многим современным государствам»139. Существует и другой теоретический аспект по поводу государственного суверенитета. А.Е. Козлова утверждает, что «государство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство», поэтому «действующая Конституция РФ признаёт суверенный характер власти исключительно за Российской Федерацией»140. Из этого можно заключить, что не существует права субъекта на сецессию. В литературе высказываются и другие точки зрения. Так, Б.А. Страшун утверждает, что «теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь Конституции РФ в случае, если за этим субъектом признаётся право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции»141. Некоторые ученые приравнивают Российскую Федерацию к конфедерации142. Тем не менее, общепризнанным и обоснованным, на наш взгляд, является позиция об отсутствии государственного суверенитета у республик143, как и у других субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, право на сецессию может быть обеспечено только путём октроирования такого права, а значит и правовой базы ‑ конституции ‑ государства по отношению к своей части. Самостоятельно отделиться части от целого невозможно в силу отсутствия у неё суверенитета. Конечно, существует и иной способ – отделение путём силы, внеправовым методом, например, с помощью проведения восстания, революции.
В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ определяется содержание суверенитета в Российской Федерации: его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а это значит, что Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией РФ и федеральными законами144. И именно из возможностей суверенного государства Российская Федерация приобретает право участвовать в межгосударственных объединениях, что закреплено в ст. 79 Конституции РФ. Нужно подчеркнуть, что данное право России следует именно из её суверенитета, а не формы государственного устройства страны, хотя и закреплена данная норма в главе «Федеративное устройство». Отметим, что это право Российской Федерации, в свою очередь, призвано укрепить суверенитет, из которого оно и исходит, что подчеркивалось Президентом РФ: «Наши цели на международной арене предельно понятны – безопасность границ и создание благоприятных внешних условий для решения внутренних российских проблем»145.
Как отмечает К.В. Фатеев, при всей значимости принципа суверенитета он не рассматривается ныне, в отличие от прошлого, как неограниченный и абсолютный, а находится в определенных отношениях с другими основополагающими, общепризнанными принципами международного и конституционного права. В сфере внутренних отношений он не должен вступать в противоречие с правами человека и гражданина в том виде, как они провозглашены международным правом и конституционно закреплены. Конституция РФ объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, и, следовательно, все конституционные принципы должны согласовываться с этим. Во внешних отношениях суверенитет ограничен рядом общепризнанных принципов международного права, как, например, запретом развязывания войны, обязательствами, взятыми на себя государством как членом международных (например, Организация Объединенных Наций), региональных (например, Совет Европы) надгосударственных организаций. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации146.
Общепризнано, что народовластие является сущностью конституционного строя государства. Несомненно, что именно народовластие обеспечивает государственный суверенитет страны, приоритет интересов личности над интересами государства. Тем не менее, подчеркнем, что помимо народовластия очень большое значение имеет то, как, каким образом и в какой мере государство претворяет его в жизнь. Это связано с тем, что важно не народовластие само по себе, а способы его реализации. И одним из принципов его реализации является такая основа конституционного строя РФ, как федеративное устройство, которое находит своё отражение в ст. 5 Конституции РФ. В состав Российской Федерации входят равноправные субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Согласно Конституции РФ, федеративное устройство России основано на целостности государства, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Наличие в России такой основы конституционного строя, как федерализм, обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории субъектов Российской Федерации. Суверенитет нации не равен народному суверенитету. Национальный суверенитет предполагает верховенство и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, её свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности: республики, автономной области, автономного округа или какой-либо другой.