Народ осуществляет свою власть «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Интересен способ закрепления данного положения в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: законодатель не употребляет термин «представительная демократия», прямо объясняя её сущность, но вносит в текст понятие непосредственной демократии, не поясняя её смысл, а лишь указывая в следующей части статьи на высшую её форму – референдум и непосредственные выборы.
Если сущностью конституционного строя является народовластие, то основой демократии, народовластия являются признание, соблюдение и защита государством прав и свобод человека и гражданина. Такая обязанность государства устанавливается в ст. 2 Конституции РФ, поскольку именно отдельная личность, её права и свободы являются высшей ценностью. Из этого следует, что интересы отдельной личности более значимы, чем интересы государства. Функционирование всех государственных органов осуществляется на основе признания данной конституционной ценности. Таким образом, признание государством приоритета прав и свобод личности, их высшей ценности обеспечивает существование народного суверенитета, который, в свою очередь, является основой для суверенитета государственного66.
Участие предполагает включенность, задействованность в осуществляемую другим субъектом деятельность. Поскольку обеспечение национальной безопасности предполагает деятельность различных государственных органов, регулируемую нормами соответствующих отраслей права, данный правовой институт является комплексным. При этом правовое регулирование отношений участия в какой-либо деятельности или осуществлении функций является необходимым, иное может привести к нарушениям прав граждан и недостижению целей ни граждан, ни государственных органов.
Участие граждан в обеспечении национальной безопасности является комплексным правовым институтом. Комплексными правовыми или юридическими институтами в литературе принято называть те, которые содержат в себе нормы не одной, а нескольких отраслей права67 или законодательства68, соответственно, регулирующих сходные, взаимосвязанные родственные отношения. Считаем возможным придерживаться позиции, согласно которой участие граждан в обеспечении национальной безопасности является комплексным правовым институтом, поскольку критерий законодательного закрепления соответствующих норм не позволяет в полной мере отразить все особенности правовых институтов, которые могут быть разграничены не только по источникам их правового закрепления, но и предмету и методам правового регулирования, правовым принципам и субъектам соответствующих правоотношений. Законодательство не всегда является совершенным и отвечает, скорее, потребностям времени, а не систематизации правовых институтов по отраслевой принадлежности и необходимости их кодификации. Один и тот же нормативный правовой акт может быть источником нескольких отраслей права, при этом нередки случаи пробелов в праве. При этом право и законодательство соотносятся между собой как содержание и форма69 и в своем развитии могут опережать друг друга. Таким образом, «военная служба является подинститутом комплексного правового института, состоящего из норм различных отраслей права, именуемого как государственная служба»70, а также формой участия граждан в обеспечении национальной безопасности, которая также является комплексным правовым институтом. Как отмечают В. В. Цуканов, А. Ю. Шумилов, гласная помощь граждан России пограничной полиции является общей проблемой административного, военного и оперативно-розыскного права71.
Исходя из естественно-правового подхода к исследованию института участия граждан в обеспечении национальной безопасности, можно заключить, что возникающие общественные отношения обуславливают необходимость их законодательного оформления, объективации в правовых нормах. При этом отнесение данных норм к различным отраслям права, специфический состав субъектов правоотношений, особенности применяемых методов регулирования их предмета позволяют говорить о комплексных правовых институтах. В то же время правовая природа исследуемого института позволяет рассматривать его как однородное явление, проводить классификацию его форм, а также определять особенности правового статуса участников соответствующих правоотношений. Отнесение к предмету военного права правоотношений, связанных не только с вооруженной защитой и подготовкой к ней, но и предупреждением вооруженных конфликтов, в том числе с помощью института участия граждан в обеспечении национальной безопасности в целом и его разновидности – участия в обеспечении информационной безопасности государства, а также признание высокой роли данного правового института в военное время, что не раз было подтверждено историей, существенно обогащает предмет военного права, позволяя исследовать проблемы не только военной службы и правового статуса военнослужащих, но и иных форм участия граждан в защите Отечества.
Институт участия граждан в обеспечении национальной безопасности сочетает в себе процессуальные и материальные нормы различных отраслей права, которые взаимно обуславливают основания, формы, виды, процедуру реализации участия граждан в обеспечении обороны страны и безопасности государства и его правовые последствия, а также связаны с правоприменительной деятельностью органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления как в составе военной организации государства, так и вне ее состава. Особенностью института является также сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, в правовом регулировании соответствующих правоотношений преобладают межотраслевые принципы. Так, например, отношения, возникающие на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», регулируются административным и гражданским правом.
Необходимость реализации участия граждан в обеспечении национальной безопасности может быть связана с возникновением угроз различным видам безопасности или опасностей различного характера, а также может быть обусловлена возникновением нарушений различных групп прав и свобод человека и гражданина (личных, политических, социальных, экологических, информационных и др.), может возникнуть в связи с проблемами правового регулирования и практики реализации административных, муниципальных, финансовых, иных правоотношений.
В современных геополитических реалиях институт участия граждан в обеспечении национальной безопасности приобретает все большую значимость. Так, например, в Стратегии национальной безопасности США 2015 г. изложено, что «Америка также находится в уникальном положении, чтобы поддерживать мирные демократические перемены – и именно этого от нее обычно ожидают. Мы будем и дальше мобилизовывать международную поддержку в борьбе за укрепление и расширение международных норм, касающихся прав человека. Мы будем поддерживать женщин, молодежь, гражданское общество, журналистов и предпринимателей, которые являются движущей силой перемен. Мы и дальше будем требовать, чтобы государства исполняли свои обязательства в области прав человека; будем решительно выступать против репрессий, где бы они ни происходили; будем предотвращать, а в случае необходимости и пресекать массовые злодеяния»72. Данный правовой акт, имеющий большое идеологическое наполнение, имеет экстерриториальный характер, как и многие законодательные акты США73. Он прямо декларирует призыв граждан любого иностранного государства участвовать в обеспечении государственных интересов США, апеллируя вопросами защиты прав и свобод социально не защищенных категорий граждан любого государства. Стратегия национальной безопасности США не просто нацеливает на «сдерживание российской агрессии», а закладывает основу для легитимации будущих решительных геополитических действий. В Стратегии Национальной безопасности США 2015 г. отмечены тенденции противостояния государства и народа, подрыва легитимности государственной власти в некоторых странах. США рассматривают обязанность по защите своего народа как не заканчивающиеся на своих границах, а также утверждают об укреплении обороны и внутренней безопасности страны, достижении своих геополитических целей не исключительно вооруженными методами, а с помощью повышения активности гражданского общества, развития свободы и объединений групп в сети Интернет, в том числе среди населения других стран.
Цель защиты Польши и других стран, граничащих с Россией, от ее агрессии была изложена и в 2010 г. в плане США «Eagle Guardian», в котором заявлено о размещении военной базы НАТО в 80 км от границы Польши и России74. Впоследствии данный план был распространен на Латвию, Литву и Эстонию75. План действий фонда «Открытое общество» в отношении России на 2014 – 2017 гг. («Проект Россия»)76 ставит цель дестабилизации политической и социальной обстановки в России путем использования молодежи и «сохранившегося протестного потенциала», и российский Интернет считается важнейшим инструментом достижения этой цели. Таким образом, именно Россия находится в условиях непосредственной угрозы агрессии. Поэтому объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, Отечества, крайне важно для отстаивания собственных национальных интересов, недопустимости их подмены, сохранения стабильности конституционного строя и повышения легитимности государственной власти.
Под участием граждан в управлении делами государства понимают подлинные права и реальные возможности населения в условиях полного равенства и при абсолютной заинтересованности в этом процессе государственных органов. Для этого необходимо использовать личный или коллективный потенциал, реализуя его в различных самостоятельных или рекомендованных государственными органами формах, во всех действиях по осуществлению эффективного управления, а также при ведении различных максимально допустимых государственных дел77. Под правом граждан на участие в управлении делами государства понимают закрепленную в Конституции РФ и конкретизированную в федеральных конституционных и федеральных законах, а также иных нормативных актах возможность граждан проявлять активность в принятии и осуществлении государственных решений непосредственно или через свободно выбранных представителей и тем самым влиять на политику государства или реализацию важных государственных функций в различных сферах государственной деятельности путем участия в избирательном, законотворческом, судебном и управленческом процессах, обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, участия в общественных объединениях, мирных собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях78.
Под политическим участием понимают всю совокупность действий граждан, которые позволяют им непосредственно влиять на государственную политику и/или процесс принятия политического решения для удовлетворения своих потребностей и достижения целей, при этом именно осознанный мотив и направленность на оказание прямого воздействия на политику и отличает понятие «политическое участие» от других, например, «политическое поведение» граждан79.
На наш взгляд, участие граждан в обеспечении национальной безопасности выступает разновидностью участия граждан в управлении делами государства – при реализации им не только долга и обязанности по защите Отечества, но и соответствующего права, вытекающего из принципа народовластия. Участие предполагает включенность в деятельность по реализации государственных задач, вплоть до выполнения части государственных полномочий. В связи с этим гражданин-участник приобретает особый правовой статус. Данный правовой статус может быть специальным, как у военнослужащих. Из этого вытекает, что правовой статус граждан, участвующих в обеспечении национальной безопасности, включает в себя права, обязанности, гарантии, ответственность, ограничения. При этом субъективное право предполагает правомочие пользоваться благом, правомочие на собственные действия, право требования и право притязания (на защиту).
Таким образом, участие граждан в обеспечении национальной безопасности, являясь комплексным и общеправовым институтом, может быть как непосредственным, так и опосредованным, как прямым, так и косвенным, как гласным, так и негласным. Правовая природа данного института определяется его сущностью и эволюцией и состоит в том, что с точки зрения объективного права участие граждан в обеспечении национальной безопасности является формой народовластия. С точки зрения субъективного права участие граждан в обеспечении национальной безопасности вытекает, с одной стороны, из права на участие в управлении делами государства, а с другой стороны, непосредственно связано с исполнением долга и обязанности гражданина по защите Отечества.
В современных условиях изменения характера военных угроз и опасностей, связанного с их смещением в информационное пространство и внутреннюю сферу государства, необходимо расширение практики применения различных форм и разновидностей участия граждан в обеспечении национальной безопасности, в первую очередь – в обеспечении информационной безопасности государства в информационно-психологической сфере. Содержание данного института составляет деятельность граждан по осуществлению такого участия граждан, связанная с реализацией субъективных прав и исполнением юридических обязанностей.
Правовой статус гражданина, участвующего в противодействии информационным угрозам безопасности государства, связан с реализацией права на участие в управлении делами государства и исполнением конституционных долга и обязанности защищать Отечество. Это налагает на гражданина ответственность, влечет дополнительные права и обязанности, вытекающие из существа его участия, а также наделяет правом требования по предоставлению соответствующих условий для исполнения долга и обязанности. Гражданин имеет право на предоставление ему компенсаций и льгот в связи с исполнением долга и обязанности в случае причинения вреда принадлежащим ему благам.
Участие граждан в противодействии информационным угрозам безопасности государства представляет собой форму народовластия, выражающуюся в государственно значимой деятельности граждан, направленной на обеспечение различных видов безопасности государства, в первую очередь военной и информационной безопасности в информационно-психологической сфере.
Данный правовой институт является комплексным в связи с тем, что предмет правового регулирования составляют формы участия граждан в соответствующей деятельности при реализации норм различных отраслей права (военного, конституционного, административного), находят сочетание императивный (в случае участия гражданина в составе военной организации государства) и диспозитивный (в условиях, когда гражданин участвует без включения в состав военной организации государства) методы правового регулирования. Задача объединения усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации предполагает функционирование военной организации государства, а также взаимодействие с иными государственными органами, обеспечивающими безопасность различных видов, и развитие форм привлечения граждан и организаций к участию в соответствующей деятельности, в чем и состоит предназначение рассматриваемого правового института.
Участие граждан в обеспечении национальной безопасности в целом и противодействии информационным угрозам безопасности государства в частности является общеправовым институтом, необходимым для любого государства. При этом государство всегда стремилось контролировать наиболее результативные проявления активности граждан. Исторически при осуществлении гражданами добровольных форм участия в обеспечении национальной безопасности происходило, во-первых, усиление государственного контроля, во-вторых, вводились ограничения прав и свобод, устанавливались дополнительные обязанности для граждан.