В то же время перечисленные дефиниции содержат в себе, на наш взгляд, некоторые погрешности, требующие пояснений. Так, в первом контексте правовой режим определяется через понятие социального режима, которое, в свою очередь, тоже не отличается четкостью и нуждается в соответствующих уточнениях и интерпретациях.
Второе определение излишне многословно, отдельные термины повторяются («регулирование»). К тому же правовой режим в бóльшей мере характеризует не направленность правового регулирования (формальный признак), а степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов различных субъектов права (материальный критерий).
Это, в принципе, косвенно признает и С. С. Алексеев, когда пишет, что «каждый правовой режим есть все же именно "режим", и его понятие несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов мы обычно говорим, например, о "жестких", "льготных" правовых режимах»14.
В третьем варианте излишне категорично делается упор на понимание правового режима только как результата нормативно-правового воздействия. На наш взгляд, правовой режим – это не столько результат, сколько система условий и методик осуществления правового регулирования, определенный «распорядок» действия права, необходимый для оптимального достижения соответствующих целей, в том числе и правовой политики.
Правовой режим как раз и призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, ибо показывает путь к подобному результату, способ, ведущий к нему. Правовой режим – это прежде всего функциональная характеристика права.
Учитывая сказанное, правовой режим, по нашему мнению, можно определить как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.
В качестве примеров правовых режимов, различных по своему содержанию и формам проявления, можно назвать режим финансовой стабилизации, режим протекционизма, режим въезда и выезда за границу, режим отдельных свободных (офшорных) зон и территорий, режим военного положения, паспортный режим, режим хранения и транспортировки ядерного и химического оружия, режим санкций, моратория, эмбарго и т. п.
Правовым режимам присущи следующие основные признаки:
1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством;
2) имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права;
3) представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
4) создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.
Правовой режим – органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим определяется обычно как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то политический режим – как функциональная (деятельная) сторона политической системы общества. Политический и государственный режимы, отражая содержательный момент принятия и исполнения управленческих решений, придавая политической жизни определенную направленность, непосредственно обусловливают основные черты, состояние, общие свойства, параметры правовых режимов.
В условиях напряженной политической борьбы все правовые режимы в той или иной степени неизбежно приобретают политическую окраску. Ведь правовые режимы – в конечном счете продукт государственной деятельности, а государство и вся его «работа» – эпицентр политики. Поэтому не может быть таких правовых явлений, средств, понятий, категорий, которые бы существовали сами по себе, в «чистом» виде.
Вместе с тем именно с помощью правовых режимов практически утверждаются и реально функционируют режимы государственные и политические, ибо последние, как правило, облекаются в определенную юридическую форму.
Правовой режим обусловлен прежде всего интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. Данный феномен отвечает на вопрос: зачем, для чего и кому он нужен, как можно достичь желаемой цели15?
Правовой режим – одно из проявлений нормативности права, но на более высоком уровне. Следует согласиться с С. С. Алексеевым в том, что правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств (льгот и запретов, субъективных прав и юридических обязанностей, поощрений и наказаний, рекомендаций и приостановлений и т. п.). И с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно обработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений16.
Правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, определенного участка социальной жизни, содействуют оптимальному использованию конкретных объектов. Особенно это важно в период экономических, политических и культурных преобразований, осуществляемых сегодня в России.
Хотя правовые режимы характеризуются определенной стабильностью, известным постоянством, что, собственно, и гарантирует высокий уровень их нормативности, они тоже эволюционируют, развиваются, адаптируются к современным условиям и реалиям. Нет и не может быть застывшего правового режима17.
Изменение, корректировка или даже замена тех или иных режимов могут быть связаны с процессами демократизации действующих государственных и политических институтов, совершенствованием системы административного управления, усилением защиты прав граждан, необходимостью приведения российского законодательства в соответствие с требованиями международных стандартов.
Например, в свое время в стране вводился новый порядок «учета граждан», согласно которому традиционный режим прописки заменялся режимом регистрации. Коренное отличие между этими режимами заключается в том, что в основе прописки лежит разрешительный принцип, а в основе регистрации – уведомительный. Излишне говорить о том, насколько это важно было для каждого отдельного индивида, семьи, общества в целом. Это не что иное, как переход к цивилизованным формам общежития.
В ряде случаев в законодательстве прямо указывается на возможность изменения режимов самими субъектами. Так, в Семейном кодексе Российской Федерации предусматриваются два режима имущества супругов: законный (гл. 7) и договорный (гл. 8). В ст. 42 однозначно зафиксировано, что «брачным договором супруги вправе изменить установленный законом режим совместной собственности, установить режим совместной, долевой или раздельной собственности на все имущество супругов, на его отдельные виды или на имущество каждого из супругов». То же самое закреплено в ст. 256 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Поэтому не только устойчивость правовых режимов, но и их изменчивость, развитие, совершенствование укрепляют правопорядок, стабильность, управляемость в обществе, меры, направленные на защиту интересов государства и личности, усиление их взаимодействия.
Правовые режимы придают адекватность и эластичность юридической форме, позволяют ей более чутко улавливать различия неоднородных социальных связей, точнее реагировать и учитывать особенности многообразных субъектов и объектов, временные и пространственные факторы, включенные в сферу действия права. В известном смысле они – «индикаторы» происходящих в обществе изменений18.
Например, в ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» записано, что на «территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей». По такой же схеме вводятся соответствующие режимы, например постановлением Правительства Российской Федерации «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 25 декабря 1992 г. и многими другими нормативными актами.
Понятие «правовой режим» нельзя отождествлять с категорией «механизм правового регулирования». Последний означает систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом для преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Цель правового регулирования – ввести те или иные общественные отношения в нужное русло, придать им стабильность и «управляемость».
Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования – юридическая категория, показывающая как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим – в бóльшей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать, ввести в рамки определенный «участок» жизнедеятельности людей.
Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, особый его порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых данные субъекты и объекты взаимодействуют. Правовой режим – это всегда достаточно сложный комплекс взаимосвязей и взаимоотношений, общих, личных и коллективных интересов.
Правовые режимы, направленные на урегулирование социальных процессов (состояний), должны иметь и соответствующую структуру, позволяющую им эффективно достигать поставленные цели. Помимо элементов механизма правового регулирования (норм права, юридических фактов, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей, правоприменения), в рамках которого осуществляется правовой режим, структура последнего включает в себя еще и такие слагаемые, как субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, систему гарантий (прежде всего юридическую ответственность за нарушение режима).
Для правового режима имеют первейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которых он распространяется. В любом режиме все эти три компонента наполняются конкретным «живым» содержанием, своеобразным и непременно связанным с длящимися социальными процессами19.
Понятие «правовой режим» в системе юридических категорий весьма близко расположено к понятию «правовое состояние». Правовое состояние есть особая разновидность социального состояния, которое выступает сложным, относительно самостоятельным элементом правовой системы, представляет собой закрепленное в законе образование и выражает меру процесса движения субъектов либо объектов юридического бытия в соответствующих временных и пространственных отношениях.
Правовой режим, призванный упорядочивать социальные процессы и обладающий в этой связи соответствующими элементами, сам выступает в качестве разновидности правового состояния. Соотношение здесь такое: любой правовой режим представляет собой определенное правовое состояние, но не любое правовое состояние есть правовой режим. Полного совпадения нет, но и различия несущественны. При этом надо заметить, что само понятие «состояние» сложное20.
Законодатель как раз и призван «настраивать» правовые средства на конкретный режим работы, создавать для тех или иных состояний специфический «юридический климат». При изменении данных состояний должны меняться и соответствующие правовые режимы. Иногда же, наоборот, правовые режимы имеют цель содействовать изменению определенных социальных процессов.
Правовые режимы классифицируются по многим основаниям в зависимости:
– от предмета правового регулирования (конституционный, административный, земельный, финансовый, налоговый режимы и т. д.);
– содержания – валютный, таможенный, пошлинный режимы и т. п.;
– субъектов, в отношении которых он устанавливается, – режим беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без гражданства и т. д.;
– функций права – режим особого регулирования и особой охраны;
– формы выражения – законный и договорный;
– уровня нормативных актов, в которых они установлены, – общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;
– сфер использования – внутригосударственные и межгосударственные (режимы территориальных вод, экономических санкций и пр.);
– функциональной роли – общий и специальный.
Так, в современных условиях усложнения социальной действительности все большее значение приобретает специальный правовой режим. Под ним понимают комплексное межотраслевое системное образование, характерными чертами которого выступают такие: установление специальным законодательством особых правил поведения и жизнедеятельности, выразившихся в дополнительных правах, запретах или обязываниях; наличие специфической целевой установки, обусловленной существенными особенностями процесса, явления, отношений, исключительно ценных для общества и государства или представляющих опасность в нетипичных ситуациях; гибкость правового регулирования, позволяющая претерпевать отдельные перестроения для осуществления оперативного реагирования на изменившиеся условия правовой действительности; упрощенный порядок изменения содержания специального режима; локальность правового воздействия и особая структурированность. При этом специальные правовые режимы могут иметь потенциальный характер, поскольку реальность особого порядка не ограничивается наличием специального нормативного правового акта, а порой требует определенных дополнительных факторов и условий21.
В литературе обоснованно предлагаются различные способы оптимизации специальных правовых режимов, заключающиеся в совершенствовании юридических установлений действующего законодательства. В частности, представляется целесообразным:
– во-первых, нормативно закрепить такие специальные правовые режимы, как режимы чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, офшорных зон, вооруженных конфликтов немеждународного характера, зон экологического бедствия и др.;
– во-вторых, конкретизировать юридические предписания особого режима имущества казенных предприятий, земель специального назначения и т. д.;