«Правовой режим» и «норма», «институт», «отрасль права». Ранее уже говорилось о попытках ряда авторов определить правовой режим через институт, отрасль, совокупность норм права. С нашей точки зрения, такая позиция является методологически неверной по следующим причинам. Указанные категории детально разработаны юридической наукой, сформулированы их понятия, признаки, структура, классификация и т. д. Нормы права объединяются в отрасли, отрасли делятся на институты, которые в свою очередь могут образовывать подотрасли и субинституты (подинституты). Однако правовые режимы представляют собой качественно иное образование и в данные рамки не укладываются.
Кроме того, данное деление норм права разработано юридической наукой и употребляется только в научных источниках и учебной литературе, в то время как категория «правовой режим» широко представлена и в нормативно-правовых актах различного уровня.
Рассматриваемые категории различаются и по объему. Нормы, отрасли, институты права, будучи элементами содержания права, включаются в текст нормативно-правового акта или целой группы актов. Правовой режим, в свою очередь, тоже устанавливается этими актами, но не охватывается ими полностью, а лишь путем изложения определенного правила поведения. Правовые нормы, естественно, составляют основу правового режима в регулируемой режимом ситуации, однако он не сводится только к их механической совокупности.
Институт и отрасль права включают все те же «тематические» родственные правила поведения, правовой режим же, помимо норм права, складывается из правоотношений, юридической ответственности, комплекса юридических фактов и т. д. «Правовыми средствами, мотивирующими поведение субъектов, выступают не сами нормы права.., а те меры информационно-психологического воздействия, которые в них содержатся… – правовые стимулы и ограничения»70.
«Правовой режим» и «правовой статус» субъекта. Статус (от лат. status – состояние, положение) определяется как правовое положение гражданина или юридического лица (организации) по отношению к государству, его органам, физическим и юридическим лицам; для коллективных субъектов права – «закрепленное уставами и положениями в объеме, необходимом для выполнения стоящих перед ним задач»71.
Надо заметить, что в юридической литературе по вопросам разграничения названных понятий имеются различные точки зрения.
В частности, Д. Н. Бахрах считает, что к правотворчеству, правоприменению, изучению права возможен статутный подход, т. е. подход с точки зрения субъекта, но к юриспруденции также применим и так называемый режимный подход, т. е. систематизация норм по признаку объекта72.
Э. Ф. Шамсумова полагает, что понятие «правовой режим» шире понятия «правовой статус», поскольку правовой режим как категория практическая устанавливается лишь относительно какого-либо объекта, субъекта или деятельности. Говоря же о субъектах, по мнению автора, чаще всего речь идет о характеристике их правового статуса. Однако наличие или обладание правовым статусом еще не предполагает установление правового режима73.
По Б. Б. Каминскому, правовой статус взаимодействует с правовым режимом той или иной отрасли права. Юридический режим является своего рода «питательной средой», в которой происходит и формируется содержание субъективных прав и юридических обязанностей гражданина, т. е. его правовой статус74.
По нашему мнению, если говорить о соотношении правового режима и правового статуса, то оно представляет собой соотношение целого и (в структурном отношении) его составной части: если под правовым статусом понимать сложное (комплексное) правовое средство, то правовой режим – комплекс правовых средств различного уровня (от сложных до простых). Структурные элементы правового статуса полностью входят в структуру правового режима, который, в отличие от статуса, ориентирован на такие существенные характеристики субъектов права, как объекты правового регулирования, ситуационные (временно-пространственные характеристики), метод правового регулирования (для отраслевых правовых режимов), другие объекты, обретающие конкретику в соответствии с регулируемыми ситуациями.
«Правовой режим» и «правовой механизм». По общепринятому подходу правовой механизм представляет собой комплекс юридических средств, необходимых для достижения соответствующих целей, действующих последовательно в соответствии с определенной юридической процедурой (схемой).
По объему правовой режим более широкое понятие, чем правовой механизм, поскольку включает в себя более широкий набор юридических средств (инструментов), в том числе и сами правовые механизмы, охватывает специфический набор методов и типов правового регулирования.
Отметим, что правовые режимы олицетворяют функциональную характеристику права – определенный порядок, они нацелены не только на результат (достижение целей правового регулирования), но и обеспечивают сам процесс регулирования, создавая его особую направленность и настрой (климат, атмосферу).
В свою очередь, правовые механизмы нацелены, прежде всего, на результат – наиболее оптимальное достижение субъектами права юридических целей и задач. Например, введенный в России в 2010 г. механизм альтернативного урегулирования споров с участием посредника (медиации) направлен на урегулирование споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Таким образом, цели правовых механизмов по сравнению с режимными целями являются более предметными, конкретными.
Кроме того, правовые режимы обладают большей стабильностью, поскольку, являясь разновидностью правового состояния, сами направлены на их закрепление и регулирование (охрану). Правовые механизмы, напротив, отличаются динамичностью, так как предназначены для практической деятельности и представляют собой определенные схемы, алгоритмы, меняющиеся по мере изменения юридической практики.
«Правовой режим» и «механизм правового регулирования». Механизм правового регулирования (далее – МПР) можно определить как наиболее общую модель правового воздействия, правовой режим – как особую разновидность МПР, специфический механизм правового регулирования, особым образом регулирующий конкретную группу общественных отношений, направленный на конкретные виды объектов (субъектов), в рамках которого последние действуют.
Наряду с этим правовой режим реализуется через МПР, это его своеобразная проекция на определенную социальную ситуацию.
Данные категории не совпадают и по объему: помимо элементов МПР (норм права, юридических фактов, актов реализации права, право-применения), составляющих механизм реализации правовых режимов, в его содержание входят субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, система гарантий, в том числе юридическая ответственность за нарушение режимных требований. Для правового режима имеют важнейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которые он распространяется, наполняющиеся конкретным содержанием в соответствии с регулируемыми социальными процессами75.
«Правовой режим» и «законность». Вопрос о соотношении данных категорий также нельзя обойти вниманием, поскольку законность в ряде научных исследований определяется посредством категории «режим»76. Рассмотрим их соотношение в содержательном аспекте.
Прежде всего, заметим, что законность, как и правовой режим, основана на праве (законе), представлена системой правовых средств, базируется на соответствующих принципах, направлена на реализацию определенных целей, в числе которых находится и достижение правопорядка в обществе.
Правовой режим в сущностном своем аспекте олицетворяет функциональную характеристику права, является элементом правовой формы, в то время как законность рассматривается и как принцип общественной жизни, метод поведения участников регулируемых отношений, специфический критерий оценки качества действующих правовых конструкций и т. д. Конечно же, правовой режим может быть оценен с позиций законности, но это можно сделать и в отношении других юридических конструкций. Соответственно, рассматриваемые понятия представляют собой самостоятельные юридические категории.
Что касается определения законности посредством режима, то здесь чаще всего употребляются словосочетания «общественный режим», «режим общественной жизни» и т. д., т. е. режим отождествляется с определенным порядком в обществе; при употреблении же прилагательного «правовой» в рамках таких исследований чаще всего подчеркивается отношение данного порядка к праву.
Отметим также следующее: поскольку нами выработана лишь основа для определения правового режима, необходимо выделить и другие характерные его признаки:
1. Правовой режим, как и любое средство правового регулирования, подлежит обязательному нормативно-правовому закреплению.
Закрепление правовых режимов в нормативно-правовых актах различного уровня посредством письменной формы позволяет:
● четко обозначить комплекс правовых средств, используемых для регулирования (охраны) общественных отношений. Это необходимо как для правоприменителя, так и для иных субъектов, реализующих право;
● предоставить субъектам, вовлеченным в орбиту правового режима или собирающимся вступить в «режимные» отношения, информацию о правилах поведения в рамках данного режима и тем самым настроить (мотивировать) их на правомерное поведение. Соответственно, стимулом может выступать либо желание реализовать свои права и законные интересы в общерегулятивных правоотношениях, либо избежать возможности привлечения к юридической ответственности в правоотношениях охранительных.
Нормативно-правовое закрепление правовых режимов осуществляется в нормативно-правовых актах различной юридической силы. Основными нормативно-правовыми актами, закрепляющими правовые режимы, являются законы. В них, как правило, правовые режимы регламентируются самым подробным образом, закрепляются правовые средства (механизмы), входящие в состав правовых режимов, принципы и гарантии их реализации (обеспечения), включая отсылочные и бланкетные нормы, в том числе содержащие юридическую ответственность за нарушение режимных требований. При этом закреплению правового режима может быть посвящен как весь нормативно-правовой акт (например, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»77), так и его часть: раздел, глава, несколько статей или даже одна статья (например, режим законного имущества супругов в Семейном кодексе Российской Федерации, специальные налоговые режимы в Налоговом кодексе Российской Федерации и др.).
Надо сказать, что установленные законом правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом, в частности, можно убедиться на примере Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»78. Так, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т. п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.
Безусловно, что определенную роль в формировании правовой основы правовых режимов играют подзаконные нормативно-правовые акты:
а) так как они могут устанавливать определенные виды правовых режимов. Например, Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 554 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»79.
б) предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах. Так, на основании Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать Указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению (ст. 4 Закона).
в) содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия. Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.
2. Специфическая цель правового режима – регулирование общественных отношений, создание особого порядка правового регулирования.
Отметим, что в общей теории права разработке вопросов относительно целей уделяется значительное внимание80. При этом обращает на себя внимание тот факт, что большинством ученых категории «цель» и «средство» рассматриваются как парные. Как справедливо замечает С. К. Струнков, рассмотрение понятия «правовые средства» невозможно без сопоставления с такой его парной категорией, как «цель»81.
В философии цель – предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Цель, выражая активную сторону человеческого сознания, должна находиться в соответствии с объективными законами, реальными возможностями окружающего мира и самого субъекта. Цель может стать силой, изменяющей действительность, только во взаимодействии с определенными средствами, необходимыми для ее практической реализации. Различаются отдаленные, близкие и непосредственные, общие и частные, промежуточные и конечные цели.
Цель представляет собой будущий результат, то, к чему стремится субъект; цель − это представление о модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта82.
Целесообразность пронизывает все сферы современного общества, является непременным условием юридической деятельности. «Цель как философская категория, − пишет Д. А. Керимов, − лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования»83.
Важность исследования целей правовых режимов определяется несколькими причинами. Это позволяет, во-первых, глубже изучить сущность и назначение рассматриваемого явления в системе правового регулирования; во-вторых, осознать ценность режимного регулирования общественных отношений для субъектов права; в-третьих, решить проблемы, возникающие на пути эффективного режимного регулирования, поскольку важным критерием эффективности выступает степень достижения нормативно установленных целей.